全球劳动关系政策的弱化及其影响

Michael Poole等人分析了全球化背景下，全球范围内出现的公共政策的弱化问题，及其对产业民主或雇员参与的影响。^[5]公共政策的弱化伴随着工会地位和权利的下降及管理权力的扩大，雇员参与或产业民主变得越发困难。

工会和国家的地位下降了，原因是，市场和生产的全球化、基于新自由主义的基本政治变化、技术的快速进步、新思想体系的出现加强了企业层面管理者的权力。——很多观察者发现，在当前的政治和经济环境下，以雇员“权力”参与企业决策的观点为基础的产业民主希望渺茫，在工业化经济中，日益激烈的竞争和对绩效的关心，其结果是，人们认识到以“权力为基础的”雇员参与管理更难以实现。另外，向以能够提高“市场绩效”的雇员参与的方向转变。

在美国，产业民主与雇员参与被理解得与其他国家不一样。Derber解释说，在美国，有关产业民主占主导地位的观点是，产业民主是通过集体谈判而广泛地实现了，只有少数劳工积极分子主张运用新的产业民主路线（其他方式）。然而，集体谈判的覆盖范围下降了，同时工会会员数量也缩减了，已经出现了大量的、各种形式的雇员参与形式的实验。美国产业的竞争优势在下降，尤其是与日本相比。雇主寻求更有效率的管理制度和工作场所关系。从80年代中期到90年代末，美国采取很多措施重建经济并提高效率。这些包括引入工作场所的创新，通过加强雇员参与来提高绩效，工作设计不再僵化，分散管理工作，包括对雇员的痛苦的调整，很多大型企业如美国钢铁公司、IBM 都经历过大规模的裁员。美国经济实现了从制造业向服务业的转移，这对工会会员产生了不利影响。然而，以“新知识”为基础的很多产业只有很低的工会化率，来自于工作场所的压力很大，以求在决策制定过程中有更大的参与。估计美国工作场所雇员参与的程度较难。近年来，劳工—管理层的合作数量和范围都增长了。然而，该委员会估计，这些活动只覆盖劳动力总数的1/5到1/3。Osterman估计，只有不到5%的工作场所可以被归类为高的雇员参与率。观察数据表明，雇员愿意参与工作决策，但是他们缺少机会。邓洛普委员会认为，当雇员参与和劳工—管理者合作关系到每个人的利益并需要国家公共政策的支持时，就应该通过现有的法律框架强制执行。寇肯对该观点进行了详细的阐述，认为“当法律不阻止联合解决方式或其他劳动关系的创新，在工作场所，它就既不会明显地促进或激励持续的合作，也不会运用集体谈判之外的参与或代表制的非传统形式”。

公共政策包含政府的选择与执行程序，多数研究是针对主导性雇佣方式的公共政策。但对多元雇佣方式或多种雇佣方式并存格局下企业劳动关系的公共政策的研究极其缺乏，企业劳动关系转型过程中公共政策的理论体系还未真正形成，尝试性的研究刚刚开始。学术研究对公共政策的影响不大显著，公共政策是一个令人沮丧的研究领域，^[6]所以在当前的劳动关系转型期，多元雇佣方式下的公共政策缺少系统性和理论性研究。发达国家在劳动关系转型过程中，目前对于公共政策的研究仍然主要停留在集体劳动关系框架的维护或削弱等问题上，对于促进或规范非典型雇佣方式发展的公共政策的研究不深入、不系统，理论支持力度不够，并直接导致现实的公共政策体系严重滞后。(www.xing528.com)

长期奉行的经济自由主义使发达国家的政府对劳动关系的干预能力逐步降低。事实上，自大萧条至本次金融风暴之间近80年的时间里，美国政府总体上信奉的是自由的经济学理论，这可以从其经济政策及公共管理理念反映出来。美国政府不仅对新的人力资源管理技术和管理实践持放任的态度，只要预测劳动关系是安全的，没有发生严重冲突的威胁，就会继续采取自由放任的策略。在实际操作中，政府不仅不支持新的劳动关系创新，而且还在削弱罗斯福新政所构建的集体谈判机制，将政府对劳动关系的引导、规范和干预降低到了前所未有的程度。例如，里根执政时期，政府解雇了航空管理员，老布什政府在劳工部及联邦仲裁和抚慰部门削弱了劳资合作计划。克林顿政府及小布什政府时期，在完善集体谈判机制和工作场所的雇佣关系创新两个重要方面都未采取什么特别有效的策略，企业完全是在外部经济环境的压力下自发地进行着劳动关系的变革。但这一变革是在企业的微观层面进行的，宏观的规制和引导相当薄弱。事实上，其他发达国家也出现了类似的问题，劳资关系机构调整频繁，干预不到位等问题困扰着这些国家。如，英国就业部的职能就发生了若干次职能转变，最后在梅杰首相任职期间就业部被撤销时推向了高潮。^[7]

长期的不干预策略，使得美国政府干预劳动关系的能力逐步降低，难以根据产业及企业内外环境的变化准确观察劳动关系的演变，并实施及时、有效的干预。政府大幅度改善产业关系质量的能力还非常有限。^[8]政府干预能力降低的主要表现是：多次修改雇佣劳动的相关法律法规及政策，但效果都不明显。由于雇佣关系的复杂化程度提高，美国政府对雇佣关系的干预难以界定准确的范围，要么是部分相关主体（企业、雇员及工会）被排除在外，要么过于宽泛和粗糙，缺少针对性和可操作性。公共政策的频繁变动使该问题更加突出；难以在公平与效率之间寻找到准确的平衡点，并提出行之有效的方案。对处于不同层次的劳动关系要用不同的策略实现公平与效率的均衡缺少解决办法，如对于非典型雇佣关系的规范与监管，对提高工会组织中雇佣方式的灵活性等问题仍然缺少有效的解决方案；现代组织发展和演变的一个突出特点就是边界模糊，在劳动关系领域也有同样的表现。反映在公共政策方面，就表现为政府难以准确地在产业层面、企业层面及工作场所层面的劳动关系之间进行清楚的界定。

美国曾多次修改雇佣劳动的相关法律法规及政策，但效果都不明显。许多美国学者将《国家劳动关系法》（NLRA）框架视为一个存在诸多弱点的“傻子制度”，美国要实现《瓦格纳法案》的最初目标，巴德主张应该进行治疗性及基础性的改革，寇肯则主张模仿德国的工厂委员会制度，加强对雇员民主参与方面的立法。公共政策的频繁变动使该问题更加突出。在新出现的雇佣权力制度中，工作场所的规则受制于法规、司法判定和行政管制。美国集体谈判机制被替代的重要标志就是私营部门劳动力参与集体谈判的比例大幅下降，同时，与雇佣劳动有关的诉讼案件大幅上升。^[9]长期的不干预策略使得政府的干预和监管能力距离美国的劳动关系实践越来越远。