建立健全缓解相对贫困政策机制：井冈山市脱贫实践趋势研究

通过对井冈山市脱贫攻坚案例的研究，特别是对井冈山市两年多来巩固提升脱贫攻坚成果的实践及趋势研究，我们认识到加快建立健全缓解相对贫困的政策体系和工作机制，有许多研究性工作要做。其中包括相对贫困标准测定、扶贫对象及范围界定、扶贫工作目标、扶贫重点内容和途径、扶贫推进方式、扶贫政策体系、扶贫组织保障，等等。这当中，一个最大的变化趋势，或许是扶贫工作将面临转型，由“攻坚战”转变为“常态化”。那么，作为一个整体上消除绝对贫困的发展中大国，如何采取常态化方式缓解相对贫困，这在世界上没有现成的经验和模式可借鉴，仍需我们自己来探索。我们的初步认识是，在坚持我国多年来扶贫实践创造的、行之有效的成功经验的同时，下一步应考虑对以下几个方面进行深入研究和探讨。

（一）关于相对贫困人口建档立卡管理常态化问题

这里有三个问题：一是相对贫困人口规模问题。建议按常住人口数量的15%左右控制或掌握。从井冈山2014年情况看，13.8%的贫困人口比例有些偏低，农村贫困人口数量只有1.69万人。虽然这是由于井冈山市农村人口总量偏小所致，但覆盖面仍略显有限，一些贫困标准边缘的困难人群难以覆盖。当然，西部地区可高于15%，东部地区可低于15%。据国家统计局公布数据，2018年末我国农村常住人口为56401万人（15%是8460万人）。可以预计，到2020年末我国农村常住人口规模还将有所减少，如按常住人口15%左右规划农村相对贫困人口数量，其规模可能在8300万人左右。这样的扶贫对象规模，一方面从我国财政支付能力上来看，应该是可以承受的；另一方面，扶贫对象覆盖面稍大一些，能较充分体现共享改革发展成果，有利于缩小社会贫富差距和居民生活水平差距。

二是对贫困人口建档立卡的“进出”实行常态化管理。对贫困人口“出卡”实行每年全面核查、动态调整一次，即对贫困人口年收入增加且超过相对贫困标准的，据实进行“出卡”调整，实行“应退则退”。每年“出卡”人数可不作为行政性考核指标或主要考核指标。对家庭遭遇特殊变故使收入或生活水平下降到相对贫困标准以下的新增贫困人群（主要因天灾人祸、因重症大病、因残等丧失劳动能力，导致家庭收入骤减、生活水平骤然下降等），可按每季度个案核查、“进卡”调整一次。新“进卡”实行“按标进卡、实事求是、应进则进”，不搞指标限制。

三是建立规范的相对贫困人口“进出卡资格”专业核查与仲裁机制（如井冈山市和云南省师宗县经验）。相对贫困人口的认定，在基层民主推荐下，由专业人员进行核查；有争议的采用仲裁机制。这样，可以避免基层出现推诿扯皮、相互攀比等现象，或因政策理解偏差和把握不准而引起基层矛盾。

（二）关于扶贫绩效评价问题

扶贫绩效考核评价是指挥棒、风向标，它对一系列的扶贫工作制度、机制和推进方式，产生着决定性影响。从理论上来说，相对贫困是一种长期存在的社会现象；缓解相对贫困，主要是缓解相对贫困程度，提高贫困人口生活质量，缩小相对差距。从这个意义上来说，在常态化扶贫境况下，评价缓解相对贫困的公共减贫绩效或政府绩效，可不以相对贫困人口数量减少了多少和贫困发生率下降了多少作为评价指标（这是一种评价消除绝对贫困的“算减法”方法）；而应以相对贫困人口的收入增加了多少（算加法），以及相对贫困人口内部和与外部的收入差距缩小了多少，基本公共服务均等化是否分享获得等为评价指标。这种关注相对贫困人口收入增加了多少、收入差距缩小了多少的评价方法，即“算加法不算减法”，恰恰符合“缓解相对贫困”的本质含义和目标指向。

显然，一旦将扶贫绩效考核指挥棒、风向标，由“减少人头”转变为“收入水平是否增加、收入差距是否缩小、基本公共服务均等化是否分享获得”，这必然要求对某些扶贫工作机制，包括贫困人口收入评价机制、扶贫考核机制、扶贫推进方式等，作相应的改革和调整。

（三）关于“缓解相对贫困”的扶贫重点问题

2013年7月，习近平总书记强调：“努力让人民过上更好生活是党和政府工作的方向，但并不是说党和国家要大包大揽。要鼓励个人努力工作、勤劳致富，要创造和维护机会公平、规则公平的社会环境，让每个人通过努力都有成功机会。”^[5]2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上再次强调：“贫困群众是扶贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。党和政府有责任帮助贫困群众致富，但不能大包大揽。”^[6]领会和贯彻习近平总书记的讲话精神，需要深入思考的问题是：既然政府搞扶贫“不能大包大揽”，那么政府的扶贫责任边界是什么？在扶贫“扶什么”的问题上，哪些应有所为，哪些应有所不为？

可以预料，2020年后的相对贫困人口，仍然主要是两种基本类型：一类是没有劳动能力或丧失劳动能力的特困人群，他们大多是老弱病残、鳏寡孤独人员；另一类是有劳动能力且家庭收入—消费水平低于相对贫困标准的贫困人群。

第一类贫困人群，主要是因没有劳动能力或丧失劳动能力这一“个人非可控性因素”而导致的贫困。这类贫困不属于“个人选择性贫困”，而是一种劳动力资源生命周期分配性贫困或生理资源禀赋先天性不足。因此，政府有义务对这类因没有劳动能力或丧失劳动能力而陷入贫困的人群，承担起社会救助或基本生活保障的责任。

第二类有劳动能力的相对贫困人口，致贫一般有两种原因：一种是个人主观因素，即个人选择性因素。他们或选择不工作、不劳动，自愿失业、偏好闲暇，或有些不良嗜好等，从而导致家庭收入不济、个人生活困难。这类贫困属于“个人选择性贫困”。从“扶贫不扶懒”的价值取向来看，这类贫困对象不应成为政府实施物质救助的扶贫对象。但政府和基层组织有责任教育引导他们克服不良习气，走上靠劳动脱贫致富的正轨。另一种是由外部环境因素或“个人不可控制因素”而导致的贫困。如交通条件不便、基本公共服务获得性较差、健康状况不佳、素质能力低下、缺乏贷款机会、缺乏就业机会、市场信息不灵、自然灾害冲击、家庭突发不测事件等等。对于相对贫困人口来说，如果是因上述外部环境因素或“个人不可控制因素”而导致的收入低下或陷入相对贫困，那么，政府有责任帮助他们、扶持他们。

接踵而来的问题是：对这类因外部环境因素或“个人不可控制因素”而致贫的相对贫困人口，政府开展扶贫究竟应“扶什么”？主要是针对他们的外部环境因素或个人不可控制因素，进行以下几个方面扶持和帮助：（1）改善发展环境条件。即我们通常所说的改善贫困人口的基本生产生活条件、基础设施条件或基本公共服务设施条件等。这一点，对于那些交通条件落后的边远地区尤为重要。（2）激发内生动力。帮助贫困人口强精神、立志气、树信心、定志向，改变他们的“贫困文化”生活方式和行为模式，强化自强不息、艰苦奋斗、勤劳致富意识。（3）提高发展能力。包括通过实施教育培训、医疗保健等人力资本投资，以及推进基本公共服务均等化，帮助贫困人口增加知识，提高劳动力和人口素质，掌握必需的生产技能，以及建立保障机制以增强抵御各种风险冲击的应对能力等。（4）促进增加机会。即促进贫困人口利用自身资源和劳动能力，增加参与市场、获得更多收入的机会，包括获得新的生产技术机会、产业化组织带动机会、生产性贷款机会、转移就业机会、公益岗位机会、以工代赈机会等等。

从理论上说，政府对有劳动能力相对贫困人口的扶贫，应从上述四个方面（改善发展环境条件、激发内生动力、提高发展能力、促进增加机会）来创造和维护“起点公平”和“程序公正”，而不是在“最终收入分配结果”上做文章，进行不合宜的政策干预而追求“结果公平”。政府如果过多地在“最终收入分配结果”上进行干预，譬如，对有劳动能力的贫困人口搞政策性收益分红，或简单地“送钱送物”等，就会超出政府扶贫的责任范围，容易导致扶贫对象出现“道德风险”，助长贫困人口滋生“坐等分红白拿钱”“等、靠、要”思想。这种“道德风险”，是政府在确定自身扶贫责任、制定扶贫政策和设计扶贫工作机制时，需要尽量避免的。(www.xing528.com)

此外，对于一些确实需要通过财政现金直接对有劳动能力贫困人口实行转移支付且带有兜底性质的保障式扶贫政策或项目，应把握其“度”并充分考虑和评估以下三个方面因素：（1）是否会带来扶贫对象的“道德风险”，助长其对政府产生“等、靠、要”的福利依赖。（2）是否会导致横向不公平，或产生新的社会不公平，影响非受益对象的社会情绪、工作效率和劳动积极性。（3）是否超出财政自身承受能力而导致这一扶贫政策或项目不可持续。因为，这类采取财政现金直接转移支付且具有兜底保障性质的扶贫政策，实质上是对“社会最终收入分配结果”进行干预。所以，除社会特困或特定保障人员以外，对一般有劳动能力和低收入贫困人口应尽量少采用或不采用。即使采用，也应采取“有条件的现金转移支付”方式，可设置一些门槛或限制条件，如限定贫困家庭将“有条件的现金转移支付”用于对儿童或未成年人进行人力资本投资等。

此外，对于处于相对贫困线边缘的低收入脆弱性人口，建立确保“遇困不返贫”的风险防范综合保障机制是十分必要的。构建“关口前移，防患于未然”的保障机制，使这部分脆弱性人口在遇到特殊困难、突发事件、天灾人祸、大额刚性支出等不确定风险冲击时，能及时获得保障救助，而不致返回贫困状态。返贫风险防范保障政策手段的运用，要科学设置门槛条件和认定程序，实行“一例一议”、公开透明，不能变成一种“政策福利”。

（四）关于扶贫政策体系制度化、长效性建设问题

按照中共中央、国务院在《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中提出的“加快建立健全缓解相对贫困的政策体系和工作机制”的要求，从现在开始就应思考和研究缓解相对贫困的政策体系问题。到2020年后，根据新阶段扶贫工作需要，应对攻坚时期的扶贫政策进行全面梳理和系统分析，该坚持的坚持，该完善的完善，需调整的调整，需退出的退出。适应常态化的缓解相对贫困的工作需要，需在扶贫政策供给的稳定性和制度化方面下功夫，使之具有长效性和可持续性。

（五）关于探索建立城乡统筹扶贫机制问题

提出2020年后探索建立城乡统筹的扶贫工作机制，主要基于以下四点考虑：一是城镇化步伐加快，农村常住人口占比迅速下降。到2020年，我国农村常住人口将下降到40%以下（2018年为40.42%），城镇常住人口将达到60%以上。如井冈山市，2018年城镇化率已达到65.96%，农村人口仅占34.04%。城乡人口结构的变化，促使扶贫对象覆盖范围有所变化，客观上要求我们从城乡统筹的视角来考虑我国的扶贫问题。二是多年的扶贫开发特别是这几年的脱贫攻坚，使得农村贫困人口的政策获益与城市贫困人口相比较，在某些方面更倾斜更实惠，有的甚至出现了城乡“悬崖效应”。统筹研究和平衡制定城乡扶贫政策很有必要。三是大量农村流动人口在城镇务工生活，但他们多数在城镇就业和居住并不稳定，属城镇边缘人口，往往成为城镇和农村社会政策（包括某些公共服务、扶贫救助等）的“两不管”群体。对于这一问题，需要通过建立城乡统筹扶贫机制来加以解决。四是2020年后，农村绝对贫困已经消除，农村和城镇所面临的都是相对贫困问题。这一历史性变化，使我们有条件逐步改变长期以来的扶贫体制机制“二元结构”，可以从城乡统筹大局来通盘考虑如何缓解相对贫困，探索建立适应新时代发展需要的中国扶贫政策体系和工作机制。

【注释】

[1]国家统计局网：《2018年全国农村贫困人口减少1386万人》，2019年2月15日。

[2]中共中央党史和文献研究院编：《习近平扶贫论述摘编》，中央文献出版社2018年8月第1版，第35页。

[3]《毛泽东选集（第一卷）》，人民出版社1991年6月第2版，第302页。

[4]中共中央党史和文献研究院编：《习近平扶贫论述摘编》，中央文献出版社2018年8月第1版，第139页。

[5]中共中央党史和文献研究院编：《习近平扶贫论述摘编》，中央文献出版社2018年8月第1版，第132页。

[6]中共中央党史和文献研究院编：《习近平扶贫论述摘编》，中央文献出版社2018年8月第1版，第134页。