建档立卡精准识别的背景与要求

（一）建档立卡精准识别的顶层部署

2013年11月，习近平总书记考察湖南省湘西土家族苗族自治州花垣县十八洞村，首次提出“精准扶贫”理念。这一理念，抓住了新形势下做好扶贫工作的要害。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号），明确提出“建立精准扶贫工作机制”，对建档立卡工作作出如下部署：“国家制定统一的扶贫对象识别办法。各省（自治区、直辖市）在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。”

为贯彻落实中办发〔2013〕25号文件精神，2014年4月，国务院扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》（国开办发〔2014〕24号），专项部署扶贫建档立卡工作，标志着全国范围内贫困户、贫困村精准识别建档立卡工作的全面展开。国务院扶贫办要求，2014年底前，在全国范围内建立贫困户、贫困村、贫困县的电子信息档案，并向贫困户发放《扶贫手册》。以此为基础，构建全国扶贫信息网络系统，为精准扶贫工作奠定基础。

纳入全国扶贫开发建档立卡信息系统进行监测管理的扶贫对象，主要有三个层次：贫困户、贫困村和贫困县。其中，需要进行精准识别的扶贫对象有两大类：一是贫困户，二是贫困村。尤其是精准识别贫困户，是建档立卡工作的重中之重。在广大农村特别是贫困地区农村，如何将贫困户从全体农户中精准识别出来，这是一项政策性很强、涉及面广、工作量大、基层矛盾挑战较多、难度很大的具体工作。

（二）对贫困户实行精准识别的重要性和必要性

为什么要对贫困户实行精准识别？其目的是提高扶贫的针对性、有效性，为将传统的“大水漫灌”扶贫方式转变为“精准滴灌”方式，提供“标的”对象或有的放矢“靶向”。具体来说，其重要性和必要性主要体现在三个方面：

1.精准识别是为了找准精准扶贫工作对象。精准识别是精准扶贫的“第一颗纽扣”。显而易见，如果扶贫工作对象错位，“第一颗纽扣”扣错了，那么一切扶贫政策措施将落实不到真正的扶贫对象身上，这样的扶贫活动和扶贫投入将是低效的或无效的，甚至很有可能出现扶富不扶贫，加剧农村贫困状态和社会不公平现象。

2.精准识别是为精准施策提供对策依据。精准识别不仅仅是把贫困户从农户中找出来，而且还要对贫困户进行“贫困诊断”，分析贫困状况，找准致贫原因，摸清帮扶需求，为一家一户量身定制扶贫措施，“对症下药、靶向疗法”，因户因人精准施策，提供决策信息和对策依据。(www.xing528.com)

3.精准识别是为精准脱贫评估提供跟踪指向。贫困地区贫困人口是否实现脱贫目标，不仅要看贫困县、贫困村，更重要的是要看贫困户。对于贫困户来说，精准识别是脱贫攻坚的起点，精准施策是脱贫攻坚的过程，精准脱贫是脱贫攻坚的结果。有了精准识别，就可以对已识别出来的贫困户进行跟踪评估，看贫困户是否实实在在地得到政策扶持，是否实实在在地发生生活变化，是否切实达到了“两不愁、三保障”的脱贫目标。精准识别将扶贫对象相对固化，政策指向和评估指向将自始至终保持一致性。

（三）贫困户精准识别的基本要求

国务院扶贫办的《扶贫开发建档立卡工作方案》及各省的相关文件，对贫困户的精准识别工作提出了一些基本的规范性要求。

1.识别标准。国家要求，以农户收入为基本依据，同时综合考虑住房、教育、健康等情况。全国统一的贫困户收入水平识别标准，是以2010年不变价2300元国家农村扶贫标准为识别标准。住房、教育、健康等情况，按是否达到“三保障”要求以及是否出现长期的、高额的支出性贫困现象进行综合识别。国家允许各省、自治区、直辖市在确保完成国家农村扶贫标准识别任务的基础上，结合本地实际，按本省标准开展贫困户识别工作。若省级识别人口规模大于国家发布数的，可在国家发布数基础上上浮10%左右。识别出来的扶贫对象全部纳入全国扶贫信息网络系统统一管理。

2.识别程序。贫困户识别的基本程序是：（1）农户自愿申请。（2）行政村召开村民代表大会进行民主评议，形成初选名单。（3）由村委会和驻村工作队对初选名单进行核实，并在村内进行第一次公示。（4）经第一次公示无异议后，上报乡镇人民政府；乡镇人民政府对各村上报的初选名单进行审核后，确定全乡（镇）各村贫困户名单，并在各行政村进行第二次公示。（5）经第二次公示无异议后，报县扶贫办复审，复审结束后在各行政村公告。

3.大数据甄别。运用部门信息共享大数据技术手段，对拟纳入建档立卡信息系统的农户进行逐户甄别，看是否有“硬伤”，以确保扶贫对象的精准性。如江西省扶贫和移民办《关于进一步精准识别贫困户贫困村的指导意见》（赣扶移综字〔2015〕80号），规定对以下七种情况的农户，在精准识别评议贫困户时，原则上予以一票否决：（1）在集镇、县城或其他城区购（建）商品房、商铺、地皮等房地产（不包括搬迁移民扶贫户）或现有住房装修豪华的农户；（2）拥有家用小汽车、大型农用车、大型工程机械、船舶等之一的农户；（3）家庭成员有私营企业主，或长期从事各类工程承包、发包等营利性活动的，长期雇用他人从事生产经营活动的农户；（4）家中长期无人，无法提供其实际居住证明的，或长期在外打工，人户分离的农户；（5）家庭成员中有自费出国留学的；（6）因赌博、吸毒、打架斗殴、寻衅滋事、长期从事邪教活动等违法行为被公安机关处理且拒不改正的农户；（7）为了成为贫困户，把户口迁入农村，但实际不在落户地生产生活的空挂户，或明显为争当贫困户而进行拆户、分户的农户。同时，江西省规定有以下情况的，从严审核和甄别：（1）家中有现任村委会成员的农户；（2）家庭成员中有在国家机关、事业单位、社会团体等由财政部门统发工资，或在国有企业和大型民营企业工作，收入相对稳定的农户；（3）购买商业养老保险的农户；（4）对举报或质疑不能做出合理解释的农户。