十项指导原则助力贫困县发挥创造力和想象力

通过将政策过程分解为四个步骤可获得克服资金短缺和时间不足问题的第一个优势。通过了解和应用十项指导原则获得第二个优势。十项指导原则有助于贫困县最大程度发挥想象力和创造力，确保各步骤取得最佳效果，帮助迅速解决可能出现的问题，确保政策为投资利用的公共资源创造最大价值。

下文罗列指导原则和相应步骤。指导原则在这些步骤的日常管理过程中经常起到重要的帮助作用，贫困县应在所有四个步骤实施过程中始终谨记这些指导原则。

第一步：规划——制定贫困县规划

第一步是编写贫困县扶贫和地区开发规划，该规划反映贫困县的愿景，即如何在所在片区规划的综合框架内实现发展。贫困县已投入力量制定所在片区总体规划。但在本阶段，贫困县需重新审视以往开展的工作，检查其与片区愿景的相符程度。贫困县规划至少应着眼未来十年，力求将自身置于所在省、地区乃至整个中国的发展环境中。因此，贫困县规划提供的框架不仅应着眼未来五年，还应面向更长远时期，以求在未来更长远阶段为贫困县准确定位，基于实施进程以及贫困县不断变化的社会和经济状况定期修订规划。可在规划实施第四年开展首次绩效评估（参见第四步）。

贫困县规划分析贫困县的优势、劣势、机会和威胁。分析过程对下列内容给予同等重视：扶贫；社会供给、教育和培训；工业、商业及基础设施要求；资源可持续利用、环境和生态保护。规划针对由劣势和威胁引起的问题提供解决方案，同时建议利用优势和开拓机会的途径。

规划必须考虑下列问题：

★平衡（例如城市－农村；产业－生态；投资－培训）；

★资源高效可持续利用（通过教育培训提高贫困县劳动力素质；与贫困县银行共同提高资本可获得性；最大程度减少原材料消耗）；

★环保技术和生产实践

贫困县规划罗列贫困县旨在推动扶贫和刺激发展而优先开展的行动。此类行动的数量应限制在四到五个。五个优先事项可为：

★推进农业生产现代化进程，改善农村住房条件，提高环境和生态保护水平；

★推进贫困县企业现代化进程（包括促进创新），提供营业场所；

★增加社会供给服务和设施（例如教育、卫生、老人社会关怀）；

★完善交通网（村－乡镇；县－省）；

★扩大职业培训范围，提升职业培训质量，吸引更多群众参加培训，开展服务，帮助群众投入工作。

作为对实施规划或计划（第二步）的准备，贫困县规划还将包含关于其目标和优先事项的可行性测试。

理想情况下，贫困县规划不会提及具体项目，以下情况除外：提及单个项目旨在阐释特定优先事项的目的；项目具有特殊重要性。相反，规划将寻求确定贫困县关于扶贫和社会经济发展的优先事项。

第一项指导原则：贫困县必须明确目标。

贫困县的目标是通过刺激区域发展帮助贫困人口。贫困县人口的福祉至关重要。

然而，以上述方式表述的目标过于笼统。该目标无法用于采用以完善为目标的方式衡量贫困县的绩效。必须以更加准确的方式表述该目标。

通过片区社会经济发展实现扶贫的目标由三部分组成——各部分的重要性相当；各部分均对比片区某方面绩效与国家绩效；各部分均可量化。

★片区农民人均收入增速应高于全国平均水平。

★应控制片区与全国平均水平之间的综合发展差距。

★片区基本公共服务供给的主要指标应接近全国平均水平。

以上片区总体目标也可作为贫困县目标，是各类影响评估的重要部分（第四步）。贫困县应了解这些目标，同时谨记其为贯穿四个步骤的日常管理指南。其他易于监测且对政策管理者有用的目标可作为其补充，例如贫困县规划开始实施前某个基本时期该县农民收入或贫困人口数量的变化情况。贫困县还应为自身明确设定定性目标和规范性目标。

第二项指导原则：贫困县必须建立并维持扶贫合作伙伴关系。

与社会经济等领域感兴趣的机构和个人——例如各级政府部门、教育和社会服务提供者、企业、环境专家以及公民社会组织——建立合作伙伴关系可为贫困县通过加快社会经济发展实现扶贫带来若干优势。

★通过为政策制定和实施领域引入更多技能和知识，合作伙伴关系可提高贫困县的想象力和创造力。

★通过引入拥有公共或民间预算以及项目和行动的其他投资者，合作伙伴关系可增强贫困县扩大扶贫财政预算的潜力。

★通过围绕贫困县规划建立广泛联盟，合作伙伴关系可确保政策过程更顺畅，时间管理更有效。

合作伙伴关系始于第一步设计和编写贫困县计划之时，在所有四个步骤同样有效。然而，合作伙伴关系或许难以维持。

★通过可持续发展实现扶贫要求持续长期努力。随着时间推移，某些合作伙伴的重视度或会减弱。因此，贫困县及其所在省的领导保持投入颇为重要。

★贫困县无力满足所有政府机构用于落实项目的融资要求，不得不搁置部分项目，此举或会引发某些合作伙伴不满。

国际经验表明，合作伙伴关系破裂将导致决策滞后，进而加剧时间不足问题。合作关系破裂后，寻求通过缩小合作范围补救现状的做法基本均属错误之举。正确的应对措施是增强各合作伙伴之间的共识，藉此避免合作伙伴关系出现摩擦（参见指导原则六）。

第二步：实施规划——将贫困县规划转变为工作计划

实施规划将贫困县规划转变为五年工作计划。实施规划引入用于落实规划的财政预算考虑因素（可用预算总额；将使用的财政工具（拨款或贷款）；各类项目的融资利率等）。实施规划亦引入未来将执行的时限。

实施规划须包含：

★规划所述之扶贫和发展优先事项清单；

★五年实施期内每年各优先事项的财政扶贫资金分配方案；

★明确提及贫困县规划中可由其他公共预算或企业共同注资的事项；

★五年规划期内及其后影响评估的规定和时间表，包括设定定量和定性目标（参见第四步）；

★实施贫困县规划的程序说明（负责人详细介绍；管理机构；管理会议的召开安排；编写进度报告的频率等）；

★选择投资项目和社会行动的程序和标准说明；

★健全高效的财政管理体系说明。

实施规划可提及符合其项目选择标准的关键项目。

若在政策过程第一步设计的贫困县规划编制了现有和近期将启动之项目的清单，实施规划必须根据贫困县的优先事项及其选择标准重新审查该清单，同时决定：

★哪些项目可随时实施；

★哪些项目可由面向扶贫和地区开发领域之外的预算进行融资；

★哪些项目符合规划设定的扶贫和优先开发事项之要求且应优先实施；

★关键问题：“是否有数量充足的项目涵盖规划中的所有优先事项？”若不是，部分实施规划将负责设计新项目填补空白。重要的是，应按照贫困县规划中的优先事项设计项目，而非根据现有项目确定优先事项。

实施规划须考虑贫困县自身开展规划实施期间所涉各类工作的能力，这一点颇为重要。因此，实施规划应评估贫困县是否拥有具备开展实施工作所需能力之数量充足的工作人员。应将此类工作人员的培训工作纳为实施规划的优先工作（参见指导原则十）。

第三项指导原则：实施规划须包含平衡投资计划，适当顾及人口素质和能力的重要性。

实施规划中的工作计划将提供五年框架，涵盖贫困县通过刺激社会经济发展减轻贫困而开展的工作。工作计划须提供围绕贫困县规划中确定的优先事项而制定的平衡手段，而非项目清单或各级政府部门责任分担办法。最重要的是，工作计划应在很大程度上反映以下事实：贫困县的长期竞争力由其人口素质和能力决定。贫困县应给予教育、培训及社会供给等要素应有的关注。

工作计划的“平衡”包含多方面内容，具体如下：平衡实物投资支持与培训、教育及社会供给支持（包括青年－老人和男性－女性）；农村与城镇；产业发展与环境和生态保护；贫困县的最贫困地区与提供最大经济优势、在创造就业方面具有最大潜力的相对富裕地区。就后者而言，工作计划应通过强调培训和就业支持措施尽力确保相对富裕地区的投资优势惠及贫困人口。

由于各贫困县的社会经济状况不同，其接受资助的一揽子投资项目和发展领域的优先事项存在差异。然而，国际经验表明，一揽子投资项目通常包括下列目标：提升对投资者的吸引力（例如基本和信息化基础设施、经营场所）；提升现有产业的竞争力和可持续性（面向投资的财政激励、鼓励创新和企业聚集的措施）；推进生态保护（面向农民的生态补偿方案）；完善社会供给（完善医疗保健、老人关怀、教育及培训设施；为普通在职者和企业家提供更多培训机会；为边缘化或弱势群体提供特别支持）。本段提及的投资和社会行动类别可用作贫困县可考虑之项目类型的初步清单。

第四项指导原则：贫困县须集中力量开展重点工作，此举可“扩大”其财政资金效应。

基于第一条铁律，实施规划须集中力量，以此“扩大”可影响贫困县规划之优先事项的主要财政资金。

★重点关注需求最大和机会最多的地区。

★集中时间，确保在预知时期内开展更多工作。

★集中设定扶贫和发展领域的优先事项，例如增加社会供给、帮助特定生产部门、完善城乡交通网（参见第三部分第一步说明）。

必须明确将集中力量作为实施规划以及就实施达成之共识的部分内容（参见第六项指导原则）。

第五项指导原则：整合和协调是对集中力量的补充。

集中力量将提高分配至贫困县规划中用于促进社会经济发展和扶贫之财政资金的有效性。贫困县可通过整合自身力量实施规划中的项目以及基于其他政策的行动实现进一步提升。整合可带来双重效益：增加可用于贫困县规划的主要财政资金；增加相互支持项目的数量。例如，若贫困县规划能够整合国家部委、所在省或县其他政府部门面向教育、培训、交通、卫生及环保领域的投资，该县将增强自身实力，同时最大程度提高其对扶贫领域的全面贡献。开展扶贫工作期间整合不同政策是合作伙伴关系的主要益处之一，要求与其他各级政府部门、企业以及其他社会经济机构和个人展开密切合作和协调。

事实上，通过合作伙伴关系进行协调有助于贫困县确保均衡及时发展以及产生最佳扶贫效果。

第六项指导原则：为保障合作伙伴关系，贫困县须促进各方达成共识。

贫困县合作伙伴关系的稳固性始终面临多重因素的威胁，例如关于扶贫政策不同方面的观点差异；贫困县的投资决策忽视合作伙伴的项目；贫困县不断变化的经济状况对合作伙伴产生的不同影响。为保障合作伙伴关系，各级政府（尤其是贫困县政府）的政策制定者须促进各方就地区开发政策和贫困县规划达成共识。

首先，保持高度共识对于有效实施地区开发政策颇为重要。地区开发政策的分散式工作方法有赖于各级政府的众多机构。这些机构必须支持政策目标和实施方法，在共同认可的框架内开展工作，并且在实施政策的五年或更长时间内恪守承诺。

其次，贫困县达成的共识是其在切实保障扶贫效果过程中维持合作伙伴关系的粘合剂。在政策过程的这一阶段，共识的稳固性经常受到观点差异和决策困难的挑战。(www.xing528.com)

下列要素为共识提供保障：

★有效沟通；

★公平运作；

★保持透明；

★确保所有四个步骤公开且面向所有合作伙伴。

贫困县应遵循透明的程序，制定获得财政资金之项目的明确选择标准，这一点尤为重要。

灵活性是一把双刃剑。若用于更好地完成贫困县规划的优先事项和目标，保持灵活性可产生令人满意的效果。然而，若用于表明为了迎合某个合作伙伴而偏离贫困县规划中共同认可之优先事项或其实施规则的合理性、灵活性将削弱合作伙伴所达成共识的稳固性。

第三步：开展项目

第三步落实贫困县规划的理念和愿景。进入规划和实施过程的这一阶段，贫困县的群众和企业方感受到该县扶贫和地区开发政策带来的益处。因此，这一步至关重要。

实施第三步期间须确保：

★保障贫困县规划和实施计划提供的运作框架，尤其是优先事项、预算及财政拨款；

★项目选择过程公开、透明，面向相关各方；

★通过设定不同任务（例如提交项目计划与做出关于其可接受度的决定）的时限进行高效规范管理；

★在利益相关方（尤其是代表贫困县其他部门的利益相关方）以及各级政府之间进行定期协调和汇报。

项目选择程序须确保：

★客观介绍所有项目（包括地点、实施机构、财政资金来源、项目自身和社会经济指标等）；

★（如有需要）项目随附成本效益分析或项目未来收入（如有）分析；

★项目符合贫困县的选择标准（参见第二步），包括与可持续性和生态保护相关的标准；

★所有已选项目可随时实施；

★若针对实施计划中优先事项的项目数量不足，则须加倍努力说服利益相关方提出额外项目。

国际经验表明，计划管理者普遍存在的问题是在项目可开展之前批准公共资金或补贴。该问题或将导致工作严重滞后以及规划实施期末资源完全丧失。

关于项目可接受度的决定可涵盖下列内容：

★资金性质（拨款或贷款）；

★资金规模（若项目产生收入，规模可减小）；

★融资期的开始和结束日期；

★与项目相关的任何特殊情况（例如生态保护和环境影响）；

★定量和定性目标；

★监测和评估要求。

第七条指导原则：实施工作必须简单。

基于第二条铁律，贫困县须确保其关于设计和管理贫困县规划的安排易于操作。贫困县应设计符合下列要求的实施安排：

★在明确界定的政策框架内进行决策授权；

★迅速克服障碍因素；

★迅速解决争端和冲突。

贫困县的政策制定者须不断检查其实施安排程序的有效性，愿意修改或替换效果不理想以及导致贫困县规划实施速度放缓的程序。

第八项指导原则：贫困县应致力于成为“敢于表示赞同的县”。

实施贫困县规划的政府官员可能拒绝为项目提供资金，此举有时至关重要。然而，同样重要的是，政府官员批准尽可能多的项目，否则规划无法实现目标。因此，必须确保在有效程序提供的保障框架内进行运作期间贫困县尽可能多地审批项目和行动（前提条件是项目可随时实施）。不应向不能随时实施之合适项目的主办方给予财政支持，应鼓励其继续开展筹备工作，以期重新提交财政支持请求。

贫困县关于顺利实施贫困县规划的安排须保证财政管理健全高效。必须对腐败行为零容忍，同时将造成资源低效利用甚至浪费的错误决策现象控制在最低水平。另一方面，必须避免使用关于完善财政管理的规则证明拒绝为符合贫困县规划之优先事项规定但难以保证实现理想结果的项目筹措资金的合理性。

因此，必须对贫困县的政府官员进行培训，确保其了解风险规避与风险管理之间的差异。例如，必须始终避免出现由于腐败行为而导致贫困县规划的财政资源丧失的风险。同时，还须管理其他非重大风险。例如，某些旨在为贫困县最贫困地区提供资金的项目或许存在无法达到理想效果的高度风险。针对该问题的解决办法不是拒绝为此类项目提供资金，而是修改其效果目标或确定更加有助于项目获得成功的配套措施。

第四步：绩效和影响评估

为确保公共资金产生最大价值，贫困县须不断评估其社会经济发展和扶贫政策的效率、有效性及益贫效果。贫困县可采用各类方法调查绩效以及衡量贫困县规划及其实施规划的影响。开展此类工作要求

★阐明政策目标（第一步）；

★确立定量和定性目标（第一、二步）以及基线数据；

★制定实现以上目标的时间表和程序（第二步）；

★在实施规划中阐述详细的评估计划（第二步）

除了收集良好实践范例，绩效评估还应找出实施规划中未达到预期效果的内容，同时说明如何完善程序和实践。应将此类评估的结论作为实践建议进行陈述。

贫困县可在实施期的不同时间点以不同方式开展绩效和影响评估。可通过定期监测贫困县农民收入和贫困线以下人口数量评估绩效，此类绩效可为初步了解贫困县规划的有效性提供总体依据；在第三步工作进行的第四年开展内容更加详尽的绩效评估有助于设计第二个五年期内的贫困县规划；针对特定社会和收入群体的专项调查可提供关于贫困县规划之益贫影响的数据；实施规划期末两年后开展的反事实评估（若同时包含其他贫困县的类似评估）可提供关于片区首个总体规划之影响的有用证据。重要的是，贫困县应在第二步确定开展绩效和影响评估的意愿和时间表（日期、类型、目的）。

谨记国际经验证明重要的诸多考虑因素不无裨益。

★计划将评估用于生成有用的“管理”数据以供一般讨论，评估应易于描述和阐释，可产生明确易懂的结果。

★尽可能确保评估结果贴近现状。国家五年规划的最后期限具有特殊意义，然而，每年粗略评估贫困县规划的绩效可能产生一定作用。

★绩效和影响评估体系若便于政策管理者理解且在其日常管理工作中对其起到指导作用，此类体系的有效性将得到提升。尤其重要的是，绩效评估应易于操作，时间安排灵活，无需大量人力和财力资源。

★绩效和影响评估可量化，但不应忽略定性（规范性）因素，例如贫困县规划的实施体系对贫困人口所持观点的影响。

★除了总体和定期绩效与影响评估外，关于对特定社会和收入群体之影响以及特定政策或措施可达到之完善程度的精确研究也较为有用。

★绩效和影响评估体系采用以下数据系列将颇有帮助：现有数据，定期生成的（例如每月或每年）数据，普遍认为可靠的数据，其他政策采用的数据。

★向贫困县合作伙伴关系成员以及政策制定者和管理者公布绩效和影响评估结果。

贫困县规划的目标之一是要求衡量发展差距。为实现该目标，可整合若干定量指标，衡量与卫生、教育、住房以及环境敏感性相关的因素以及反映基础设施差距的其他因素（例如交通、宽带接入、贸易流）。贫困县和中国均需获得此类指标。贫困县面向贫困线以下人群的此类指标应具有更高相关性。

卫生指标方面的例子包括预期寿命、婴儿死亡率以或每千人口医生数。教育指标包括全日制教育的平均年限或每千人专职教师数。必须认识到某些指标可能很快丧失相关性。例如，欧盟凝聚政策曾使用“电话用户数”作为评估发展程度的指标。如今，互联网连接率或宽带覆盖率是这方面更有效的指标。

第九项指导原则：只有切实实施项目方能确保贫困县的扶贫政策奏效。

为确保贫困县规划奏效，必须满足三个要求。

★使用分配的资金。若未按照实施规划规定的时间表使用分配的资金，贫困县规划不能被视为奏效。

★切实实施项目，开展行动。

★实施的项目和开展的行动须反映贫困县规划和实施规划罗列的优先事项。

确保贫困县社会经济发展和扶贫政策获得成功的一项必然要求是贫困县的群众和企业能够切实感受到此类政策带来的效果。

第十项指导原则：贫困县须成为“学习型县域”。

贫困县针对提高社会经济发展速度开展的工作能否获得成功主要取决于其政府官员和合作伙伴关系成员的能力和知识水平。“学习型县域”的特点之一是确保从事社会经济发展工作的政府官员通过参加教育和培训课程完善其关于下列主题之良好实践的技能和知识：战略制定和实施计划；项目选择；健全的财政管理；监测与评估。应为各贫困县开展交流创造机会。成为“学习型县域”将为贫困县带来显著效益，有助于其利用更少资源实现既定目标。

贫困县正在快速变化的背景下提高社会经济发展速度。“学习型县域”的另一个特点是认识到随着现状变化，过去可产生理想效果的实践和程序或将不再有效。

贫困县的政策制定者和政策管理者须效仿商人探究改善自身扶贫绩效的空间。政策制定者和政策管理者应时常自问下列问题：“我们如何通过更好地组织管理体系改善绩效？”“我们如何提高运作速度？”“我们如何更加顺利地确定对实现扶贫目标贡献度最高的社会行动？”贫困县的社会经济状况不断变化。在此背景下，政策制定者和政策管理者须乐于创新，找到新的项目类型，寻找新的合作伙伴。