县级机制创新下贫困地区扶贫开发工作更新换代

县级实施规划的落实，需要通过一系列的机制建设来保障。从规划实施管理的具体过程来讲，机制建设的内容主要包括组织领导机制、资源整合机制、组织实施机制、监测评估机制和政策调整完善机制。

一、组织领导机制创新

面对新时期片区性贫困综合治理的艰巨任务，扶贫开发工作欲取得良好的效果，离不开一个综合协调能力强，具有创新精神和实干精神的领导团队。首先，区域发展和扶贫攻坚任务，是贫困地区地方政府工作的重中之重，应当给予高度的重视。通过区域发展带动扶贫开发，通过贫困地区的减贫与发展，实现区域整体实力的提升。其次，对于实施过程的组织领导，涉及多个方面的内容，一是推动“县为单位，整合资源”。在我国的行政体制中，县一级是基本的行政单位，也是基础的财政层级，国家推动区域发展和扶贫开发的资金、资源最终都落实到县一级，因此，从县一级在政策许可的范围内，对资源进行有效整合，是务实的工作机制。具体到扶贫开发工作中，县一级扶贫开发部门，与其他县级垂直部门，多属于平级的政府机构，为了更好地推动部门合作和资源整合，就有必要在县一级建立区域发展和扶贫开发的专项工作领导机构，并且由于“益贫式增长”和扶贫开发工作是贫困地区未来发展道路的基本取向，就值得考虑在实际工作中，赋予扶贫开发部门以相应的综合协调权限，与其他部门形成良好的沟通。二是组织领导机构对于实施过程的整体调控和宏观驾驭。按照县级实施规划的部署，有序地推动各项建设按时保质保量开展。对于组织实施过程中遇到的内外部环境的变化保持足够的敏感，适时调整政策。最后，县级实施管理的组织领导机制，还应当包括从干部考核和激励机制方面，提高基层扶贫干部以及相关部门干部与工作人员的工作热情，保障县级实施规划的顺利实施。

二、资源整合机制创新

相对而言，专项扶贫的资金之于片区性贫困综合治理的目标实现，总是有限的。因此，通过专项扶贫资金为杠杆，调动部门资金、社区和农户的投入，对于确保规划的实施来说至关重要。在过去的扶贫开发工作过，通过部门协作，结合国家政策与贫困村贫困户投入热情，扶贫开发工作收到了良好的效果。中国扶贫开发道路中，逐渐形成了“大扶贫”的资源整合格局。新时期，在落实县级实施规划的过程中，需要建立更为有效的资源整合机制。概括起来说，这包括几个方面的内容：专项扶贫与行业扶贫的结合机制；开发扶贫与救助扶贫相结合；政府扶贫与社会扶贫相结合；中央扶贫与地方扶贫相结合；外部支持与自身努力相结合。在县一级，是落实“大扶贫”格局的终端环节，新阶段，各涉农部门纷纷加大了对贫困地区的支持力度，通过县级资源整合机制，搭建扶贫部门和各个涉农部门共同推进扶贫开发工作的平台，进而整合社会扶贫力量。此外，在之前的扶贫开发工作中，社区和农户的投入能力受到了很大的限制，社区农户的投入主要以投工投劳和资金投入为主，之前投入不足的局面，可能由多重原因造成，比如不科学的项目设计超出了社区和农户的投入能力，再如贫困村和贫困农户的投入积极性不高。因此，新时期的规划实施，要更多考虑社区和农户的投入能力限度，并通过风险可控，提升收益可期的项目设计主体性和积极性。

三、组织实施机制创新

在县一级，规划落实的过程中，需要建立严密的组织实施机制。通过组织实施体系设计，厘清不同层级主体的权责利益关系，理顺各部门、各层级的责任分工，推进协作，加强规划管理和监测评估，建立健全实施保障机制。需要注意的是，从县一级组织实施来讲，自上而下的政府管理组织与自下而上的社区农户参与都是组织实施体系的构成部门。从政府一方面看，县级领导机构负责总体协调工作推进进度、指导下属乡镇开展工作；乡镇一级直接联系贫困农村，对贫困村发展项目选择、实施过程具体指导，并与县级领导机构密切联系，将基层社区、农户的需求和项目开展中遇到的问题，及时汇报，提出可能的应对方案。贫困社区和农户要体现参与性，社区层面要强化基层组织，保障社区公共物品供给，推动基层民主发展，为贫困农户参与扶贫开发项目提供必要支持。关于组织实施机制，在本章后面的部分还会展开说明。(www.xing528.com)

四、监测评估机制创新

贫困状况是相对的也是动态变化的，所以要建立健全贫困状况动态监测制度，及时掌握贫困状况的变化情况和变化规律，同时要建立健全评估机制，以此来监督扶贫开发规划的实施情况和取得效益情况。总的来说，监测评估机制的建立和完善，有两个方面的目标。其一，掌握县域扶贫开发工作形势的动态变化，在县级实施规划编制之后，要根据规划内容，建立贫困状况的基础台账和县、乡（镇）、村贫困状况动态监测网络，做到贫困状况数据一年一更新，及时为调整扶贫开发政策、措施提供依据；其二，对扶贫开发工作绩效进行评估，成为扶贫开发工作考核的依据。扶贫开发参与主体的多元化，能够为扶贫开发带来合力，有利于集中力量进行扶贫攻坚，但从另一个角度来看，也往往容易分散责任，淡化各参与部门的责任意识，因此，必须有完善的评估机制来确保合力的形成，共同推动扶贫攻坚规划的实施。

监测评估机制，体现了科学行政的内涵。连片特困地区的减贫目标可以具体化为一系列的指标体系，通过对这些指标的及时掌握，就可以形成对减贫形势的总体判断，有利于回顾和总结之前的工作，并为继续开展工作提供决策依据。片区性贫困治理的经济目标、社会目标、文化目标和生态目标，可以通过相应的指标体系来测度，这就为扶贫开发工作的开展提供了量化的尺度，方便建立相应的激励机制。

五、政策完善机制创新

在既往的实践中，片区性贫困的治理取得了一些宝贵的经验。但必须清醒地认识到，新阶段连片特困地区的贫困治理工作十分艰巨，在实际工作中会遇到很多新的问题值得研究，并通过相应的政策调整予以回应。实际上，面对全新的贫困治理议题，很难保证政策设计从一开始就是尽善尽美的，执行中的偏差可能来自于多个方面，这就需要不断地“纠偏”，以保持政策的有效性和针对性。例如，政策设计的偏差，连片特困地区的贫困特点和扶贫开发规律，并不是一开始就完全呈现在政策设计者的面前，虽然在政策出台之前，会经历多次的调研以降低决策风险，但实际运行中，很可能出现政策设计与地方实际不一致的情况，这就需要回到政策设计层面，调整政策目标和政策内容。再如，政策执行过程的偏差，一些政策的制定出于良好的愿望，勾画了美好的蓝图，但在实际的执行过程中，可能相关资源条件并不完全具备，政策过程受制于利益群体（来自官僚群体、社区强势力量）的干扰，而导致政策的益贫性降低，背离政策的初衷，这就需要不断地调整完善政策设计，以保障政策具有可行性和操作性，真正体现扶贫开发项目的益贫性宗旨。