如何协调同级专项规划之间的衔接问题？

为了加强片区县级实施规划与各级各类规划之间的相互衔接与协调，形成规划合力而不是造成规划之间的矛盾与误导，不断创新衔接的方式方法，建立健全四个机制：一是巩固和加强以县域为基本平台的衔接协调机制，二是强化贫困瞄准机制，三是建立通畅的上下互动工作机制，四是深化部门间横向协调和资源整合机制。

一、巩固和加强以县域为基本平台的衔接协调机制

多项研究表明，贫困村作为瞄准对象并没有显著提高瞄准的准确性：世界银行一项报告显示在贫困县目标下的覆盖率要好于在贫困村目标下的覆盖率^[1]；从贫困村占全县绝对贫困人口的比例来看，国贫县要明显高于非国贫县，也说明国贫县对贫困人口具有更高的瞄准水平^[2]。因此，县级实施规划是片区总体规划总体思路、发展定位、空间布局、目标任务、建设内容、保障措施等方面在最基层区域的实现。根据现行行政管理体制，只有县域才构成一个完整的经济社会发展区域。县是最基础区域。因此，县级实施规划的可操作性，将决定片区总体规划的落实程度。

《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》提出“坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制”。县级实施规划是体现新纲要中战略布局、政策措施最基础的载体，是真正体现区域发展与扶贫攻坚结合的发力点。新纲要的核心精神，就是要巩固和发展大扶贫格局，也就是要通过县级实施规划，把行业扶贫、社会扶贫和专项扶贫有机结合起来，把各种资源整合衔接起来，合力攻坚，才有可能解决专项扶贫不可能单独解决的所有贫困与发展问题。编制县级实施规划时，编制部门要拟订规划编制工作方案，明确规划编制的必要性、衔接单位、论证方式、进度安排和批准机关等，并送有关部门进行协调，规划之间不得相互矛盾。县级实施规划草案由编制部门送本级政府发展改革部门与县级国民经济和社会发展五年规划进行衔接，送上一级政府有关部门与其编制的片区规划进行衔接，涉及其他领域时还应当送本级政府有关部门与其编制的行业规划进行衔接。同级专项规划之间衔接不能达成一致意见的，由本级政府协调决定。

二、强化贫困瞄准机制

片区规划强调并体现区域发展和扶贫攻坚的结合，核心是扶贫。能否保持片区扶贫规划的根本特色和特征，县级实施规划是关键。如果片区规划只注重区域发展，那么就难以达到扶贫的预期目标，也无法体现中央对于片区发展的根本要求。如果总体规划和实施规划无法凸显规划的受益主体是扶贫对象，那么，片区扶贫攻坚的整套政策体系设计就不会取得成功。对县级实施规划的项目应该有明确的甄别标准和机制，并非要把所有的项目都列入县级实施规划之中，如果其项目没有明确的扶贫目标、明确的扶贫对象，不能体现对落后地区发展的带动作用，那么，这样的项目就不应该纳入实施规划中。地区发展存在不平衡的问题，但片区规划的主要目标是要解决最落后地区的贫困与发展问题。只有与此目标密切相关的项目，才能够纳入实施规划中。(www.xing528.com)

三、建立通畅的上下互动工作机制

自上而下编制规划的模式是指由国家规划编制部门提出规划初步方案，经过各级各部门充分协调修改后，形成正式方案，经批准后实施，各地再根据规划方案编制当地的发展规划。自下而上编制规划的模式是指地方政府先编制规划，中央政府对各地政府的规划进行协调汇总后形成国家规划方案。自上而下的编制模式容易形成规划方案，但却往往由于难以全面照顾到各地方的需求而较难执行；自下而上的编制模式法所形成的规划方案更贴近地方实际，执行难度较小，但却难以形成最终方案。

上下互动是编制片区扶贫规划的重要特点。片区发展要有综合性规划，也要有专项规划。片区扶贫规划的定位应该是统筹解决片区内与贫困村和贫困人口脱贫致富直接相关的问题。它不是简单的区域规划或行业规划，可以视为国民经济和社会发展的专项规划。由此决定了片区扶贫规划的编制，需要“自上而下”与“自下而上”结合起来，即将县级实施规划作为中间的结合点，上级规划特别是片区总体规划是县级实施规划的依据，需要仔细研究领会，学习规划的编制原则、编制方法、编制内容，做到下级规划服从上级规划，同时县级实施规划提出的建设任务和项目也要根据事权和财权相匹配的原则纳入上级相关规划之中。通过上下互动编制的规划，有利于发挥中央地方两个积极性，有利于地方更加明确发展的目标方向、指导其科学推进扶贫工作，有利于中央部门履行监督规划实施责任。

四、深化部门间横向协调和资源整合机制

扶贫系统和政府其他相关部门要建立长效的协调机制，共同就县级实施规划的指导思想目标、规划的范围、规划的技术方法、规划的周期与编制等方面作进一步探讨协商，从规划编制、修编、审查等各个方面建立完善的组织体系和协调机制。在正式编制阶段，经政府批准，成立由扶贫、发展改革、交通、水利、教育、科技等扶贫领导小组成员单位组成的县级实施规划起草组，负责规划方案编制；初稿形成后，送地方所属部门征求意见。对于各自规划的编制和修订情况，各有关方面应互相联系，互通情况，争取问题和矛盾都能在编制过程中处理解决。按照“渠道不乱、用途不变”的原则，积极整合政府各类资源，提高政府投入的整体效益。