衔接发展与可行能力剥夺：农村教育的挑战与机遇

一、多维贫困理论

多维贫困（multidimensional poverty）理论的主要创始者为1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森（Sen，1999）。森把发展看作是扩展人们享有实质自由的一个过程，实质自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——的基本可行能力。贫困是对人的基本可行能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。除了收入低下以外，还有其他因素也影响可行能力的被剥夺，从而影响到真实的贫困。森对贫困的定义方法称为能力方法（the capability approach）。因此，森提出了以能力方法定义贫困的多维贫困理论，其核心观点是，人的贫困不仅仅是收入的贫困，也包括饮用水、道路、卫生设施等其他客观指标的贫困和对福利的主观感受的贫困。多维贫困的概念是随着贫困理论的发展而逐渐被提出来的。可见，人们对贫困的认识不断深化：从将贫困看成一种静止状态到视为一个动态过程；从一种客观状态到某些主观感受；从确定的概念到模糊的概念；从一维视野扩展到多维视野。贫困还包括许多非货币的维度，如健康、教育、住房及公共品的获得等。

二、我国贫困致贫因素

贫困问题是历史、经济、地理、自然等诸多因素综合影响的结果。我国制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，导致贫困的多元化原因日渐凸显，从而需要以多元视角衡量贫困，特别是教育、健康、生活设施等非经济方面。第一，自然条件差（偏远山区、干旱缺水、土地瘠薄、气象灾害多）、基础设施不足（少数贫困地区仍然存在不通路、不通电、不通电话、缺乏饮用水等问题）等等，仍然是造成农村贫困的一个基本因素。第二，人力资本不足已经越来越成为阻碍脱贫的重要因素。农村贫困人口的教育程度普遍偏低，人力资本不足，这是影响他们向非农产业和城市转移的主要障碍，也是影响他们掌握农业技术、提高生产的技术含量的主要因素。不仅教育不足会导致贫困，而且贫困也会继续影响下一代的教育，造成贫困农户子女失学和低教育程度，因而形成贫困的代际传承。要打破这种恶性循环，需要大力加强农村义务教育，使所有农村居民子女得到平等接受教育的机会。第三，健康状况是人力资本的一项重要内容。因健康状况制约，特别是因残、因病丧失劳动能力而致贫的情况，正在变得越来越突出。随着经济发展程度的持续提高，这部分所谓“不救不活”的人群占贫困人口的比重还会进一步上升。对此，需要对扶贫政策做出相应调整，从过去的侧重于内生开发式扶贫转向建立健全农村社会保障体系和公共医疗卫生服务体系。

三、我国扶贫实践经验

回顾总结我国扶贫开发的实践经验，我国坚持综合治理原则，充分发挥各行业部门职责，将贫困地区作为本部门本行业发展重点，积极促进贫困地区水利、交通、电力、国土资源、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各项事业的发展，从而基本解决了农村居民的生存和温饱问题，明显改善了贫困人口的生产生活条件，不断完善了贫困地区基础设施，进一步提升了社会发展水平，初步遏制了生态恶化趋势。例如，农业部为充分发挥定点扶贫地区的资源优势，帮助湘西、恩施两州找到脱贫致富的有效途径，组织专家多次深入实际进行调研，全面了解定点扶贫县农业和农村经济发展现状及存在问题。2002年编制了《农业部定点扶贫地区优势产业开发规划》，根据区域资源比较优势以及国内外市场需求，提出了两州优势特色产业发展的思路、目标、重点和区域布局，指导当地农业经济发展和扶贫工作。2006年，农业部又制定了《“十一五”农业部扶贫开发建设规划》，明确了“十一五”期间，农业部在定点扶贫地区重点扶持主导产业，推进“一村一品”，促进农民增收。教育部等实施了国家西部地区“两基”攻坚计划、中西部农村初中校舍改造工程、全国中小学校舍安全工程和农村义务教育薄弱学校改造计划，加强宿舍、食堂和必要的基础设施建设，改善办学条件；实施了农村中小学现代远程教育工程，促进城乡和地区之间优质教育资源共享。

专栏1－2 国家西部地区“两基”攻坚计划（2004－2007年）

《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004－2007年）》是从2004年开始，到2007年使西部地区基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲（简称“两基”）。为推进“两基”工程，国家实施了一系列重大政策和工程：(www.xing528.com)

——中西部农村初中校舍改造工程，新建、改扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校，用于解决西部地区学生的就学需求。

——“两免一补”政策。2004年起，中央财政即投入专项资金为西部家庭经济困难学生免除学杂费、免费提供教科书（两免），各级政府补助家庭经济困难寄宿生生活费（一补）。

——全面建设农村中小学远程教育工程。工程覆盖了所有农村中小学校，初步形成农村教育信息化的环境，初步构建了惠及全国农村中小学的远程教育网络。

——农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划。中央财政从2006年起设立专项资金，两年内共招聘特岗教师3.3万名，覆盖13个省区的4000多所农村中小学，缓解了两基攻坚地区教师不足、素质不高的问题，为广大农村孩子“学得好”提供优质教育资源。

四、扶贫管理体制

在国家层面，设有包括发改、财政部、人民银行、教育、科技、民委、民政、国土资源、交通、水利、农业、卫生、计生、环保、林业等20多个部门组成的国务院扶贫开发领导小组，专门负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的扶贫开发工作，多部门协同配合。相关省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了相应的组织机构，负责本地的扶贫开发工作。国家各行业、各部门都要讲政治、顾大局，把扶贫开发纳入本部门行业发展规划，自觉主动地发挥行业部门的自身优势，在通过政策制定、制度设计、资金项目安排等方面向贫困地区和扶贫对象倾斜，吸引各种生产要素和社会资源向贫困地区集聚。2011年中办发27号文件要求，把改善贫困地区发展环境和条件作为行业发展规划的重要内容，在政策制定、资金项目安排等方面向贫困地区和扶贫对象倾斜，改善贫困地区的发展环境和条件，吸引各种生产要素和社会资源向贫困地区集聚，做到政策、资金、项目“三个优先”，并指导本行业本部门完成《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》制定的各项扶贫工作任务。这是全国一盘棋、集中力量办大事的政治优势在扶贫开发工作中的生动反映，充分体现了我国政治制度的优越性。同时，扶贫工作责任制上，《纲要》提出“坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制”，在片区、贫困县、贫困村和贫困户四个层面上推进扶贫开发工作。