基本框架和内容：社会事业的两不愁、三保障原则实施

一、基本情况

县级实施规划是实现《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》、片区总体规划以及各省农村扶贫开发纲要目标的重要基础。为了实现与片区总体规划和上级实施规划的良好承接，县级实施规划的基本框架总体上要与上述规划相符。

1.基本情况

对于县域基本情况的正确认识是县级实施规划实现的基本前提。为了区别于经济社会发展的总体规划，突出扶贫的主线地位，县级实施规划需要特别强调自身的贫困状况、特殊困难以及扶贫状况，发现限制地区居民发展，尤其是贫困脆弱群体发展的瓶颈性问题，同时看到自身的特色和优势，从中寻找突破的机遇。

2.总体要求

县级实施规划是《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》、片区总体规划以及各省农村扶贫开发纲要的总体要求在县域范围内得到落实的重要载体。因此，县级实施规划的总体要求要与上级总体规划的要求一致，编制过程中要突出扶贫的主体地位。

3.重要任务

对县级实施规划的总体目标进行分解就得到了其具体任务和目标。县级实施规划归根结底是一个扶贫的规划，因此关于项目的选择需要有所侧重，不能将一个县里10年内、甚至20年内各行各业所有需要发展的项目都并入实施规划中来。首先，项目甄别原则的缺乏弱化了区域发展与扶贫攻坚实施规划与经济社会发展总体规划之间的区别。其次，海量的项目堆高了资金的预算，许多县级实施规划的资金预算达到几千个亿，加总起来，即便是“倾尽”全国的财政收入也无法负担。

为了确保县级实施规划的有效落实，在编制过程中其项目选择需要甄别原则。列入实施规划中的项目应该满足以下基本的三点：第一，具有扶贫效果；第二，资金来源确定；第三，在未来可以预见的期限里能够实施。另外，在此基础上，由各个县根据自己的情况确定项目的优先性，以“瓶颈性问题、两不愁、三保障”为三大着力点构建任务脉络。这样，县级实施规划才能保证其可行性和扶贫的特质。

4.政策扶持

在县级实施规划当中，政策支持包括纵向和横向两个方面。从纵向来说，包括国家、片区、省级的相关扶贫政策。从横向来说，包括财税政策、产业政策、土地政策等等。因此如何结合县域实际运用好各种政策，使其有机衔接，形成合力在县级实施规划编制过程中需要得到充分考虑。

5.组织实施

县级实施规划虽然是一个县域内的实施规划，但其体现了大扶贫格局的特色——专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机结合。在组织实施的编制过程中，需要特别考虑到各个部门的衔接，各方关系的平衡以及各项措施的协调。

二、主要内容

县级实施规划编制的主要内容是在其基本框架的基础上进行细化，与之类似，在形式上需要与片区总体规划基本一致，一般要包括十二个方面的内容。

1.基本情况

基本情况主要包含县域范围及县域内的国土面积、自然资源与生态环境、经济社会发展概况、贫困与扶贫状况、挑战与机遇、重大意义等等。其中需要着重突出的是县域贫困状况、特点和扶贫形势、挑战和好的经验。在这些方面，每个县都有自身的特色和个性，对其特殊性的充分认识对于制订有效的县级实施规划具有重要意义。

2.总体思路

总体思路包含指导思想、基本原则、战略定位、发展目标。这部分的编制决定了整个县级实施规划的基调。在编制过程中，要紧扣以扶贫为主线、区域发展带动扶贫攻坚、扶贫攻坚促进区域发展的基本思路，厘清扶贫攻坚与区域发展的关系与地位。在制订发展目标时，要在承接国家总体目标的基础上，确定符合自身实际的发展目标，同时要凸显实施规划的扶贫效果。

3.空间布局

空间布局包含县域范围内的功能分区、城乡布局、大扶贫格局、产业布局、重大项目布局和交通网络布局。对于县级实施规划来说，空间布局的规划主要集中与县域范围内。科学的空间布局规划对于日后规划的实施提供了良好的依托。(www.xing528.com)

4.基础设施建设

对于许多县来说，基础设施是限制发展的瓶颈性问题。基础设施建设为区域扶贫奠定了重要的基础。其具体内容包含县域范围内的交通（交通布局和体系、铁路、公路、港口和航道、机场）、水利、能源、通信和信息化、城镇化。尤其是交通网络的完善，对于处于连片贫困地区的县来说具有重要意义。

然而值得注意的是，许多基础设施的建设已被其他规划所包含，因此不需要在片区县级实施规划当中再次列入预算。这是造成现目前许多县在编制规划时预算过高的一个重要原因。

5.产业发展

产业发展主要包含县域范围内的产业布局与产业结构、特色农业、旅游业、加工制造业、现代服务业、民族文化产业、产业扶贫机制创新。在编制县级实施规划的过程中，结合各县的特点发展，是产业发展的重点，其中特色产业对贫困脆弱群体的扶贫效果是重中之重。

连片特困地区大都具有两大优势：一是生态的优势，二是民族文化的优势。因此如何在保护生态、文化资源的基础上充分的利用这些优势来发展特色产业是实施规划编制过程中值得思考的问题。

6.农村基本生产生活条件改善

农村的基本生产生活条件的改善主要包含县域范围内的村庄规划、乡村道路、土地整治与农田改造、小型农田水利建设、“六到农家”工程、人畜饮水工程等。这部分的编制需要紧紧围绕“两不愁、三保障”——不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房的原则对贫困脆弱群体有所倾斜。

7.社会事业发展

社会事业发展主要包含县域范围内的教育、医疗卫生、科技文化体育、就业、社会保障等。与农村基本生产生活条件一样，社会事业发展也是“两不愁、三保障”原则落实的重要载体。贫困脆弱群体在社会事业发展当中处于天然的弱势地位，在县级实施规划编制过程中，应该要优先考虑对贫困对象的帮扶。

8.生态建设和环境保护

生态建设和环境保护主要包含县域范围内的重点生态区、生态建设、环境保护、防灾减灾与应对气候变化。连片特困地区的生态是其一大优势，在县级实施规划当中需要得到体现，以生态换发展的发展道路是不可行的。

9.人力资源开发

人力资源开发主要包含县域范围内的人口流动与布局、农村人力资源开发、社区组织能力建设、人才建设。贫困地区的脱贫归根结底是贫困对象的脱贫。贫困脆弱群体自我发展能力的提升是其彻底远离贫困的根本方法。县级实施规划在此部分的编制过程中需要特别注重贫困对象的自我发展能力建设。

10.改革创新

改革创新主要包含深化改革、扩大开放、区域协作机制、扶贫机制。在县级实施规划当中，需要注重扶贫机制的创新，从组织上、体制机制上努力构建有利于县域发展和扶贫攻坚的扶贫体系。

11.政策支持

政策支持是县级实施规划贯彻落实的重要支撑，主要包含财政、税收和金融，投资、产业政策，土地政策，生态补偿政策，帮扶政策；重大政策和项目贫困影响评估。在编制过程中不仅要特别注重将各种特殊扶持群体与扶持政策及措施列入实施规划，还要注意其与其他政策之间的协调，充分运用各种政策及其配合产生合力。

12.规划实施

规划实施主要包括县级实施规划在落实过程中的组织协调、保障措施、监测评估。编制组织实施的过程中需要考虑到各个部门之间、政府、企业与社会之间、帮扶者与帮扶对象之间的协调与衔接。