如何编制县级实施规划：思路与原则

为了编制好县级实施规划，推动片区内县级贫困地区的发展，在编制规划时要以“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”为基本思路，按照《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》以及《片区区域发展与扶贫攻坚总体规划》的要求，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，坚持开发式扶贫方针，着眼于解决制约当地经济社会发展的瓶颈问题，突出每个片区的区域特点和比较优势，统筹兼顾、突出重点，提高规划的科学性、针对性和可操作性。通过编制具有可操作性的县级实施规划来促进新时期我国扶贫开发工作。

前文提到，编制县级实施规划的目的就是为了实现新时期我国扶贫开发工作的目标，将新纲要的精神落实。因此，编制县级实施规划时，一定要从国家发展的战略布局的高度去认识片区扶贫攻坚，要以新纲要精神为指导，紧紧围绕“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”，落实《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》以及《片区区域发展与扶贫攻坚总体规划》的要求；要切合“我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”这一现实情况，通过开发式扶贫巩固扶贫开发成果，统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距。否则会使规划编制和政策创新停留在非常小的范畴内，使县级实施规划成为无源之水，无本之木。此外，新纲要是党和国家在新时期内对扶贫开发工作的重要指示，体现了在新的条件下，党和国家对贫困地区的关注，因此，在编制县级实施规划中落实新纲要的精神，就是落实党和国家的精神，是贯彻落实科学发展的重要体现。

在编制县级实施规划时，不仅要从现阶段的情况入手，也要注重总结之前的经验与教训，使编制的县级实施规划既能“承上”，也能“启下”，既能切合现在连片开发的特点，也能将以前扶贫开发工作中好的经验传承，同时能够为下一阶段的扶贫开发工作打下好的基础。这就需要在编制县级实施规划时，立足自身，加快县级区域转变经济发展方式，解决制约县域经济社会发展的瓶颈问题，走科学发展的扶贫开发道路。

在新时期加快贫困地区发展的形势下，在将区域发展和扶贫攻坚相结合的要求下，编制县级实施规划时，应特别注意县域内发展的可持续性，也就是在县级实施规划的编制中，不仅要有一定的思路来指引规划的编制，更需要坚持若干原则。在编制县级实施规划的过程中，应坚持以下原则：

1.益贫性原则

编制县级实施规划其目的在于解决贫困群体温饱问题，巩固温饱成果，提升人的能力。如果只是以从上到下的方式规划项目，等于是完全取代了目标人群的想法。实践证明，没有目标群体参与制定的规划，肯定是一个没有灵魂的规划，也不是能真正代表贫困群体利益的规划。因此，在编制县级实施规划时要有贫困群体主体性的意识，要立足于贫困群体，想贫困群体之所想，急贫困群体之所急。规划项目的设计上要充分考虑贫困群体的需求，所规划的项目应该能调动贫困群体参与扶贫开发工作的积极性，通过规划的实施能够使贫困群体脱贫步伐加快，生活水平提高。否则，就会遭到失败。必须坚持贫困群体优先作为扶贫的核心原则，使区域发展的成果为贫困群体所共享，通过区域发展为扶贫开发工作奠定良好的基础。

2.针对性原则

我国幅员辽阔，各地在气候、风俗、文化及传统上差别很大，不仅各个片区之间，在片区内部各县域间也存在着一定的差异。在编制县级实施规划时，如果还是采取过去“一刀切”式的政策方针，使编制出来的县级规划仅仅是对更高层次规划的简单模仿，显然不适用于新形势下促进县域区域发展、推动扶贫开发工作的需要。所以，在规划编制过程中，要突破原先“一刀切”扶贫工作模式下的思维限制，积极转变观念，大胆探索连片开发模式下县域扶贫开发工作的新模式和新方法，发展出推动区域发展与扶贫攻坚相结合的新途径，探索出一条“扶贫与发展相结合，在发展中创新，在创新中发展，以发展促扶贫，以扶贫促发展”的新路子，打造区域发展与扶贫攻坚良性互动的新局面。(www.xing528.com)

3.可行性原则

编制县级实施规划要充分考虑到县域实际情况，有区别地选择加快县级贫困地区发展的具体路径，能发展农牧业的，要在生态系统可承载范围内给予大力支持，有条件发展旅游业、农产品加工业以及其他特色产业的，国家也应给予大力扶持，实在没有条件发展经济的、过于僻远、自然条件恶劣的或在生态敏感地区的，应在计算好脱贫成本与扶贫成效的基础上，采取移民搬迁等措施，实现扶贫开发的最佳效益。在规划编制中强调刚性与弹性相结合，对于政府主导的项目体现规划的刚性，对于需要引导市场参与的项目，模糊其项目的性质，增加规划的弹性；另外，在规划的时候应注重发挥市场机制的引导作用，提前公布规划的目标及进程，帮助投资者决策，通过市场引导各投资主体对扶贫开发的投入。同时，通过严肃的法制建设和行政行为促进规划的执行，不可随意更改。即使更改，也要经过一定的程序，避免出现与规划相违背的行为。扶贫规划主要是扶贫项目的设立和实施，对于扶贫开发来说资金往往是最重要的，所以对资金必须做充分测算和统筹安排，扶贫资金跟着项目走，要求项目都有实施方案和年度计划，有明确的技术标准、操作规程、检查验收标准、奖惩办法和监测体系，不可随意更改，保证扶贫规划实施的可行性。

4.综合统筹原则

在扶贫开发进入全面攻坚的历史阶段中，扶贫制度创新的根本目的就是要建立能够保持贫困地区经济可持性的经济法律制度，不仅仅是指物质生产领域的经济体制及其运行机制的变革，而且包括扶贫组织体系、贫困人口自身的生产、精神生产和生态生产等领域的体制及其运行机制的变革，做到贫困地区物质再生产、精神再生产、贫困人口自身再生产和生态再生产的相互适应与相互协调，促进物质资本、人力资本、生态资本相互增值，最终使县域内脱贫与经济社会可持续发展踏入健康有序的发展道路之中。一方面，编制县级实施规划应统筹县级实施规划与更高层次规划、国家发展战略之间的关系，统筹县域内的协调发展，在县域范围形成齐抓共管的发展，和同心协力的大扶贫格局；另一方面，县级实施规划不是一个短期的计划，是一个县域的长期发展战略，所以，需要统筹县域短期减贫与长期开发之间的协调发展，实现阶段性目标和长远目标的统一。

5.科学规划原则

在编制县级实施规划时，应注重其科学性，在充分识别致贫因素的基础上制定针对性的扶贫开发规划，才能真正达到扶贫、减贫的目的。在编制理念上要具备很强的前瞻性，要充分体现“以人为本”的理念，要贯彻经济社会发展与环境保护、历史文化遗产保护相结合的理念，尊重当地的实际情况；在编制过程中，构建专家领衔、各部门配合、公众参与的规划编制多元主体格局，使规划成果真正体现政府及社会各阶层的共同意愿；在规划的延续性和动态性上，要对规划进行动态调整并使其连续，使得规划本身能够不断应对扶贫开发出现的新问题，更好地将近期建设与远期目标有机地统一起来，使规划编制更加科学合理；在规划制定的具体方法上，应采用严谨的途径，除充分利用现代技术手段外，还要从多个角度论证规划内容，提高规划内容的客观性内涵，减少领导个人好恶或政治运动式的主观臆断，从而编制出稳健的片区扶贫开发规划。

进一步而言，在编制县级规划时，需要把新纲要精神落实在县级实施规划中，需要将贫困群体的主体性地位放在心上，从而才会使县级实施规划既体现了新时期扶贫工作的新要求和新特点，也能够使贫困群体的需求落到实处，将扶贫开发工作变为由政府、部门、社会和贫困地区政府及广大贫困人口共同参与的、可持续发展的扶贫行为。