县级实施规划：协调发展与扶贫攻坚

根据新纲要，在新阶段，我国扶贫开发工作的总体目标是：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房权利；贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。

应该说，现阶段，规划编制的目的与全国扶贫开发工作的目标是一致的。制定规划的就是为了找出现状与目标任务之间的差距，通过制定恰当的政策、安排合适的项目，以经济、高效的方式，确定改变落后状态、缩小差距的途径与方法。县级实施规划作为我国扶贫规划体系的重要组成部分，编制县级实施规划的目的和全国扶贫开发工作的目标同样是一致的，县级实施规划的编制是新扶贫纲要的精神与总体布局在最基层行政区域的具体体现。县级实施规划作为政府确定县级区域发展与扶贫攻坚发展目标，制定实现目标的途径和步骤，合理配置片区资源，引导片区脱贫致富的纲领性文件。编制县级实施规划的主要目的具体可以体现在以下几个方面：

1.明确县级区域发展与扶贫攻坚的思路、目标、内容和措施等。编制县级实施规划，是为县域内各级地方政府和各个部门提供扶贫攻坚和区域发展的行动纲领。通过县级实施规划的编制向县域内各级政府明确了县级区域发展与扶贫攻坚的思路、目标、内容和措施等方面的内容，为县域内各级政府部门开展扶贫攻坚与区域发展工作提出了具体要求。

2.落实片区区域发展与扶贫攻坚的总体规划和省级实施规划。县级实施规划是片区区域发展与扶贫攻坚总体规划和省级实施规划在基层工作中的实现载体。县级实施规划是整个扶贫攻坚与区域发展规划体系中的关键和基础。只有通过县级实施规划的编制，才可以使片区区域发展与扶贫攻坚总体规划和省级实施规划的精神、各项内容和各项要求拥有最基础的载体。在编制县级实施规划时，不仅要考虑各类具体项目的实施安排，更需要考虑片区区域发展与扶贫攻坚总体规划和省级实施规划的精神与总体布局。实际上，片区区域发展与扶贫攻坚总体规划和省级实施规划的指导思想就是新纲要，在县级实施规划中落实片区区域发展与扶贫攻坚总体规划和省级实施规划就是把新纲要的各项要求落到实处。如果在编制县级实施规划时，没有去研究新纲要的要求，只是把所要求的各种项目堆砌在一起，那么这种县级实施规划就只是更高层次规划的机械模仿，没有将新纲要的精神落实下去。因此，县级实施规划能不能编好决定了未来10年里新纲要的指导思想能不能落实到基层，县级实施规划的可操作性如何决定了更高层次的规划能不能落实。编制县级实施规划实际上就是为了进一步落实片区总体规划和省级实施规划，推动片区的扶贫攻坚，更进一步地将新纲要精神落实到基层。

3.指导县级区域发展和扶贫攻坚的实际工作，打好扶贫攻坚战。县级实施规划的编制是实现区域发展与扶贫攻坚结合的关键。扶贫攻坚，规划先行。县级实施规划的科学性、可操作性为实际工作富有成效地开展奠定了基础。县级实施规划从宏观上的战略指导、中观上的政策协调到微观上的具体措施全方面的指明了县级区域发展和扶贫攻坚过程中的实际工作。

从以上几个方面来看，编制县级实施规划是为了贯彻执行新纲要的精神，实现新时期全国扶贫开发工作的目标。没有将县级实施规划编制好，就意味着片区区域发展与扶贫攻坚的总体规划、省级实施规划的实施缺乏坚实的基础，新纲要精神难以落实到实处，使扶贫开发和区域发展工作难以取得良好的效果，这显然是不可行的。因而，编制具有可操作性的县级片区规划是一个很关键的问题，具有重要的意义，这主要体现在以下几点：

1.有利于对县域所辖连片特困地区的发展和建设进行宏观布局。根据新纲要，县是制定和执行实施规划的基础，县级实施规划不仅是当地县级政府进行集中连片贫困地区扶贫开发工作的行动计划，更是体现了所在片区规划对即将开展项目的统筹安排。通过编制县级实施规划，将县、片区、省和国家四个方面的要求进行整合，使当地的扶贫开发工作能够切合各方要求，有计划有步骤地实施。另外，县级实施规划向社会公布以后，片区所在的政府工作就可以随时接受群众监督，确保具体建设项目在一定期限内逐一落实，把握有限的扶贫开发资金合理的流向，杜绝扶贫开发建设的随意性，增强扶贫开发规划的连续性。(www.xing528.com)

2.有利于推动县级区域发展和扶贫攻坚工作的实施。县级实施规划可以看做是一种政策表述，表明政府对县域的扶贫开发和区域发展在未来时段将要采取的行动，具有对社会团体与公众开发建设导向的功能。县级实施规划通过政策引导和信息传输，帮助县域内各级政府、各个部门在进行扶贫开发和区域发展决策时，克服未来发展的不确定性可能带来的损害，提高决策的质量。县级实施规划把不同类型、不同性质、不同层次的规划决策相互协调并统一到与县域发展的总体目标相一致的方向上来，这就为实际工作的有序开展指明了方向，可以稳步推动县级区域发展和扶贫攻坚工作。此外，县级实施规划在编制过程中，通过甄别项目，将能真正落实新纲要精神，解决当地贫困问题，把促进当地发展的项目纳入到县级实施规划中，为项目的选择确立了标准，明确了什么是能够带动落后地区发展、产生良好扶贫效果的项目，在更加微观的领域指导了县级区域发展和扶贫攻坚的实际工作。

3.有利于协调整合各方资源和落实大扶贫格局。新纲要的核心精神就是要推动整个大扶贫格局，把行业扶贫、社会扶贫和专项扶贫有机结合，形成合力，来帮助贫困村、贫困人口解决贫困问题。就县级单位而言，这就需要通过编制县级实施规划将各种社会资源整合衔接起来，通过整合各种资源来从各个角度多方面解决问题，来落实新纲要的大扶贫格局精神。编制县级实施规划，就是要通过科学的设计、布局，实现行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫的有机衔接，在县域范围内形成大扶贫格局推进的依据和基础。

4.有利于实现片区扶贫攻坚和国家扶贫开发目标。根据新纲要，县是制定和执行实施规划的基础，县级实施规划不仅是当地县级政府进行集中连片贫困地区扶贫开发工作的行动计划，更是体现了所在片区的片区规划即将开展项目的统筹安排。县级实施规划一旦确定，就从县、片区和国家的三个角度对政府的扶贫工作形成了指导，使当地的扶贫开发工作能够有计划有步骤地实施。另外，县级实施规划向社会公布以后，片区所在的政府工作就可以随时接受群众监督，确保具体建设项目在一定期限内逐一落实，把握有限的扶贫开发资金合理的流向，杜绝扶贫开发建设的随意性，增强扶贫开发规划的连续性。对于加快县域扶贫开发步伐、实现国家扶贫开发目标、全面建设小康社会都具有非常重要的意义。

此外，在理论上，县级实施规划的编制有利于完善我国扶贫理论体系和扶贫规划体系。尽管集中连片贫困地区的概念较早就提出来了，但关于集中连片贫困地区的研究并不是很多，关于连片特困地区内部县级区域的研究就更少了。县级实施规划编制的研究能从一个较为基础的角度来研究集中连片贫困地区的扶贫问题，对于完善连片特困地区扶贫研究、丰富扶贫理论体系具有重要推动作用。县级实施规划作为我国扶贫规划体系中较为基础的一个环节，县级实施规划的编制既贯彻了总体规划的精神和要求，确保了实施的严肃性与科学性，又可以从实际出发，妥善解决了不同地区发展实际的问题，充分考虑了片区和当地的现实条件，兼顾各方利益，并根据实施情况及时反馈修正，确保了规划的灵活性，使规划编制与规划管理紧密结合，完善了我国扶贫规划体系。

综上所述，无论在理论上还是实践上，编制县级实施规划的意义都极为重大。更一步讲，在贫富差距日益拉大以及我国社会保障体系还不十分完善的情况下，编制县级实施规划就是为县域内广大贫困人群绘制了致富的路线图，设立了社会稳定的减压阀。编制县级实施规划是从基层出发，是深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民的重要体现，是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果，是构建社会主义和谐社会的具体化途径，其意义是极为深远的。