武陵山区片区扶贫规划编制：方法、步骤与参与者

片区扶贫规划编制是一项系统工程。受时间、经费和基础资料等方面的限制，编制片区扶贫规划需要适当的编制方法和编制步骤，在较短时间内编制出一份十分贴近实际并具有较高宏观指导意义的总体规划。

一、编制方法

片区总体规划的定位应该是统筹解决片区内与贫困人口脱贫致富直接相关的问题。它不是简单的区域规划或行业规划，可以视为国民经济和社会发展的专项规划。作为一种类型规划，也就遵循规划编制的一般规律和方法，规划的制定往往要求科学性和严谨性，系统分析法、综合平衡法、比较论证法、地理技术法、数学模拟法、数学预测法、统计汇总法等逐渐引入我国的各类规划之中，各类规划也更加注重技术手段和方法。就扶贫开发规划而言，目前也正处于定性为主向定量为主转化的历史阶段。连片特困地区的扶贫开发没有现成的经验，从国内到国外，都是一个创新。片区扶贫规划方法的选用与规划目的、规划任务、规划工作的时限和经费有关。片区扶贫规划工作者必须了解规划区的特性、规划的目的和任务要求，采用相宜的规划方法。因此，怎么去编好总体规划，需要加强对片区扶贫体系的研究，体系研究是编制规划的基本方法，这是编好规划的基础。

1.基线调查法

基线调查是指为了解研究对象的基础状态或研究开始阶段的情况而进行的调查，其目的是为战略、规划研究和编制规划提供基本信息和基础资料。基线调查的作用在于有利于发现新问题、提出新问题，确定优先解决的问题，可以为规划的实施提供方向和着力点。通过对扶贫开发过去评估、现状了解和未来展望，既为其他片区开展同类研究提供范式，也为该地区甚至其他片区开展扶贫战略、扶贫规划研究提供技术支持，对于开展片区扶贫开发政策创新研究也具有参考价值。基线调查的步骤，包括确定研究目的，确定研究对象和范围，选择基线调查的类型，选择基线调查的工具，预调查或预试验，选择抽样方法，现场调查，资料收集与整理，资料分析，撰写调查报告等。一般基线调查可以分为定性调查和定量调查。定性调查方法有访谈和观察，它们都是采用的非定量的标准和技术而进行的调查研究方法，得到文字材料。定量调查方法则包括普查和抽样调查等，它们分别是对总体和样本进行研究，采用定量的理论和方法，得到是数据资料，大都可以做统计学分析；还可以自行设计调查问卷进行调查，可以拟订一些采访计划、采访提纲来征求研究对象的意见，以帮助解释定量资料的结果。

专栏1－2 武陵山区基线调查

武陵山区基线调查的总体目标：一是为其他集中连片特殊困难地区开展一系列扶贫开发工作提供参考；二是为集中连片特殊困难地区即将开始的扶贫规划作一些指导；三是为集中连片特殊困难地区扶贫开发的政策研究起一定的作用。武陵山区集中连片特殊困难地区基线调查以武陵山区为研究对象，按照“贫困状况——减贫实践——致贫原因——需求调查——主要问题——对策建议”的路径展开研究。武陵山区基线调查成果以基线调查报告的形式呈现，该报告由一个总报告和四个分省（市）报告组成。总报告在全面把握武陵山区所涉及的贵州省、湖南省、湖北省和重庆市扶贫开发状况的基础上，力求提炼它们的共有特点，力争较为全面地反映武陵山区的扶贫开发状况；分报告重点展现各省（市）涉及到武陵山区扶贫开发的具体情况。

2.战略研究法

片区总体规划的对象是片区，而不是行政区划的某一地区。在规划编制过程中，需要在国家宏观战略政策框架下开展片区扶贫战略研究，对推进片区扶贫产生决定性影响的一系列前瞻性重大问题及重要关系进行深入、系统的分析，提出片区扶贫的指导思想、基本原则、重点内容、主要途径和保障措施等方面的建议，用于指导片区扶贫规划的编制和实施以及相关政策的完善与创新。战略研究是规划的基础，没有开展战略研究，规划肯定做不好。首先要用好片区扶贫的基本理论，解释贫困的内涵及外延、贫困测量及消除的方法，为减贫实践提供理论指导。其次片区扶贫战略要立足于片区的特殊性，只有从根本上把握这种特殊性，才能提出有针对性的减贫战略和措施。三是着眼于片区扶贫模式的创新，要思考如何创新资金获取的渠道，需要考虑如何使贫困地区、贫困人群受益，解决扶贫模式的效率问题。四是厘清片区扶贫与发展的关系，减贫是发展的有机组成，发展需要通过减贫来实现，减贫需要融入到发展之中。五是重视片区扶贫战略研究的具体方法，需要区域性与整体性结合、多学科与多方法结合、特殊性与一般性结合。

3.多方参与法

扶贫开发问题是一个要素众多、结构复杂的系统工程，需要多领域的不同主体广泛参与。总体规划编制过程就是不同地区、部门、民众等表达自身利益、与其他利益主体进行协调的过程，需要不同相关利益主体共同讨论协商解决方案，从一定意义上来看，公众的参与程度决定了对规划的认知和接受程度。国家部委和地方政府部门是规划编制的主要参与者，片区总体规划要与其相关行业规划衔接，同时，还应加强规划编制过程中的专家论证和公众参与。在前期研究阶段，邀请有关研究机构和专家进行研究，参与研究的主体不仅有政府内部的职能部门和研究机构，还包括国内外高校研究机构和专家。实施由多领域的专家参加的规划编制咨询论证制度，由有关专家进行业务指导和把关，对规划编制中的相关政策法规问题进行咨询论证，对技术问题进行把关，可以少走弯路，提高规划质量。通过各类媒体征求社会公众尤其是区内公众意见，为规划编制献计献策，吸纳群众的经验和智慧。在编制过程中应听取有关人大代表和政协委员的意见，为重大问题的研究与决策判断，提供不同视角的解决思路，同时也有利于了解社会各界对规划内容的关注重点，有利于政府有针对性地提出对策。规划编制的公众参与，真正体现了“规划是老百姓自己的事”的理念，使规划更加符合当地实际，更具有可操作性。

4.规划评估法

规划评估既是保障规划有效实施的必要环节，也是编制好规划的重要条件，按评估工作与规划实施在时序上的关系，可分为事前评估和事后评估。事前评估（前评估）主要任务是运用多种方法和手段，对规划方案在未来实施过程中的结果和效益进行系统评价和综合分析，主要包括对影响规划方案实施的各种条件和因素进行分析和预测；根据规划目标，确定出评价指标（或评价指标体系）和评价标准；对影响规划方案投人产出的有关信息、资源进行收集和处理，选择和确定有关评价参数值；根据评价的对象、条件和要求，选择并确定评价方法；对规划方案的投入产出的项目构成进行分解和估算，用已确定的评价方法对规划方案未来实施过程中的结果和效益进行评估和分析等。事后评价（后评估）是规划实施到一定阶段时，应对其实施背景、条件、结果和效益等进行系统评价和综合分析，主要包括对已实施的规划的结果和效益进行计算，并和预期的目标进行比较，对规划效果及政策方案本身等做出评价和分析；对规划的背景、基础、因素和条件等进行分析，对其发生变化程度、类型和特点等进行判断等。无论是前评估还是后评估，都应加大规划项目减贫效果的社会效益评估份量。(www.xing528.com)

二、编制步骤

片区总体规划编制采取上下结合的方式按五个步骤进行：

1.组织规划调研

前期研究的深度决定着规划的深度。深入调查研究片区的特点和优势、困难和问题，提出区域发展和扶贫攻坚的基本思路、项目建设需求和政策建议。

2.确定规划方案

在深入调研的基础上，按照规划大纲的要求，确定规划框架，包括片区发展的指导思想、基本原则、战略定位、发展目标、空间布局、建设任务及政策措施等内容。

3.起草规划文本

有关省区市扶贫办、发展改革委提出规划分省初稿，由国务院扶贫办、国家发展改革委统筹研究，综合形成片区规划文本。

4.征求各方意见

组织情况通报会，通报规划编制情况、政策和技术要求，征求地方和相关部门意见，做好政策协调。组织专家对规划进行评审，形成规划送审稿。

5.报决策层审批

片区规划经国务院扶贫开发领导小组审议通过后，报国务院审批。