片区规划编制：区域发展与扶贫互促

“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”是《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》提出的新思路，这一思路贯穿片区总体规划编制全过程。编制片区总体规划的基本原则应体现以下四个结合，即加快区域发展与扶贫攻坚相结合，加快发展与转变经济发展方式相结合，发挥各自比较优势与跨省协作相结合，中央支持与自身奋斗相结合。

一、编制思路

编制片区规划遵循的是《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》提出的“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的新思路，需要深刻认识和理解片区扶贫与片区发展的关系问题。片区扶贫与区域协调发展具有内在统一性，存在互动关系。减贫是发展的有机组成部分，片区的发展需要通过减贫来实现，资源、人口比例失调和资本短缺造成的生产要素难以有效结合，是导致区域经济发展停滞、部分人口陷入贫困的根本原因。反贫困的对策在于促进区域内、外要素的流动，协调区域内资源、人口关系，同时，积极借助外力如资本、技术、组织制度推动资源配置效率的提高、促进区域经济增长，扶贫是片区摆脱贫困的必要手段。反过来，区域经济发展的不平衡性已经或继续加剧贫困的广度和深度。片区扶贫需要立足于区域之间的协调发展，落后区域摆脱贫困既无法单纯依靠自身内部的积累完成，也不能单纯依赖外部的力量实现，需要充分利用经济水平高的地区向其进行资金、技术、信息、设备的扩散，并与当地的区域比较优势相结合，同时使区域内各要素充分协调和合理配置，以形成新的生产力，才能带来减贫效率的提升，从根本上解决贫困问题。

我国现阶段贫困人口主要分布在中西部落后地区，扶贫开发工作与区域经济平衡发展交织在一起。在区域发展战略方面，党的十七大提出了到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，描绘了东部、中部、西部和东北部四大板块共同奔向小康社会的蓝图。从实际情况来看，目前连片特困地区经济社会发展相对滞后，成为各大板块或大板块内各大区域协调发展的“短腿”与“瓶颈”。小康社会建设是全域、全程、全面的，没有这些特困地区的加快发展，就不可能实现区域协调发展，就不可能完成全面建设小康社会的战略目标。因此，“十二五”规划明确提出要加快解决连片特困地区的贫困问题。《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》关于要求该类地区规划与国家总体规划和相关专项规划衔接的规定，既是对这一问题的回应，也是对以往区域发展规划的深化与发展。

二、编制原则

围绕着区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的新思路，规划编制应着重体现以下四条原则。

1.加快区域发展与扶贫攻坚相结合原则

连片特困地区大多是生态环境脆弱、生存条件恶劣、自然灾害频发的地区，贫困问题是综合性的，既表现在贫困人口生产生活困难，也表现在区域经济社会发展滞后。在扶贫开发战略方面，连片特困地区区域发展与扶贫攻坚是对以往扶贫开发战略的创新。我国早在20世纪80年代就将全国贫困地区分为18大片区。而“集中连片特殊困难地区”之说，最早是在2010年7月中共中央、国务院召开的西部大开发工作会议上正式提出来的。在这之前，普遍的提法是“集中连片特殊类型”地区。比较而言，“集中连片特殊困难地区”更加准确地定位了这类集革命老区、民族地区和贫困地区于一体的地区。这些地区由于多方面原因，一般经济增长不能带动、常规扶贫手段难以奏效。解决这些难题，必须采用超常规的扶贫手段，创新扶贫模式。新时期扶贫攻坚，必须突破就扶贫而扶贫、扶贫开发互不关联的传统扶贫模式，科学把握我国扶贫开发的“变”与“不变”，以“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”为基本思路，把连片特困地区作为一个整体，统一规划，统筹推进，着眼于解决片区发展的瓶颈制约和突出问题，通过推进区域整体发展，为扶贫攻坚创造一个大的环境，提供一个好的基础。比如，通过加强连通内外的交通网络建设，还有水利建设、通信建设、生态建设，有效提供扶贫的保障能力；通过发展特色优势产业，提供大量就业岗位，方便群众就近转移就业，为群众增加收入提供长远支撑；通过发展社会事业，推进基本公共服务均等化，解决上学难、看病难、保障难问题，提高群众生活质量和水平。专项扶贫是解决贫困户基本的巩固温饱和提升发展能力问题，片区发展是解决区域发展和贫困地区的共性矛盾、创造更多发展机会的问题，一定要把这两者很好地结合起来。片区规划编制成功与否，一个最重要的衡量标准就是这两方面结合得好不好。(www.xing528.com)

2.加快发展与转变经济发展方式相结合原则

连片特困地区作为全国经济社会发展最为滞后的地区、全面建设小康社会难度最大的地区，加快发展和赶超的任务十分繁重。同时，连片特困地区大多是江河上游重要的生态功能区，生态地位重要、生态环境脆弱，加快转变经济发展方式的要求也十分迫切。新形势已不允许连片特困地区重蹈一些国家和地方先污染后治理的老路，必须在加快发展的同时坚持科学发展，加快转变经济发展方式，把“快”与“好”统一起来，把“赶”与“转”结合起来，正确处理好发展速度与质量效益的关系、人与自然的关系、经济发展与保障改善民生的关系，不能以牺牲环境为代价，不能以牺牲农业为代价，要创造性地走出一条在赶中转、转中赶，在好中快、快中好的新路子，形成经济社会发展、人民生活改善、生态环境保护、民族团结进步良性互动的局面。

3.发挥各自比较优势与跨省协作相结合原则

区域发展必须建立在自身比较优势充分发挥的基础上，这是实现又好又快发展的基本前提；同时又通过比较优势的充分交换，实现全局利益的最大化。连片特困地区的一个重要特点是，跨越省多、覆盖县广，多的有80个县，少的也有19个县。这些地方都有自身的特色和比较优势，有的矿产资源丰富，有的旅游资源独特，有的文化底蕴深厚，经济发展存在很强的互补性。加快片区的区域发展与扶贫攻坚，一方面，要充分发挥自身比较优势，大力发展特色优势产业；另一方面，要加强区域协作，促进资源共享、互连互通，通过优势互补、实现互利双赢。要积极推进改革创新，加快建立跨省协作机制，打破行政分割，加强对外合作，促进区域一体化发展，形成全方位、多渠道、深层次的跨省协作发展新格局。

4.中央支持与自身奋斗相结合原则

中央已经明确，连片特困地区由于有特殊困难，将给予特殊支持政策。连片特困地区大多是革命老区、民族地区、边疆地区、偏远山区以及江河源头等重要生态功能区，区域发展和扶贫攻坚的任务重、困难大，需要政府进一步发挥主导作用，坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的扶贫开发管理体制，巩固和发展专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫大扶贫格局，完善政策保障体系，采取更加有力的措施，在财政投入、税收优惠和基础建设、生态保护、民生改善等方面给予特殊支持，大力促进各种资源向最困难的地区、最贫困的人口倾斜，确保贫困群众优先受益。外部帮扶是条件，自身努力是基础。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，动员片区内各级干部群众，充分发挥主体作用，激发他们的创造力和积极性，参与规划的编制和实施，引导他们在国家规划和政策指导下，自力更生、艰苦奋斗、不等不靠、自强不息，不断改善生产生活条件，不断提高自我发展能力，加快脱贫致富步伐。