连片特困地区规划：落实扶贫纲要，推进农村发展

连片特困地区生态环境十分脆弱、生存条件异常恶劣、自然灾害频繁发生、人口受教育程度低、基础设施建设和社会事业发展严重滞后，这些地区能否脱贫致富关系到实现全面建成小康社会目标的大局。

一、编制目的

《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》提出的六盘山区等14个连片特困地区是全国扶贫对象最多、贫困发生率最高、扶贫工作难度最大的片区。以往扶贫开发工作重点是在贫困县、贫困村和贫困户三个层面上推进，从实践来看，只有解决了片区发展的共性的瓶颈制约和突出矛盾，专项扶贫的效果才能充分显现出来。因此，在抓好县、乡村和户一级工作的基础上，再加上片区这个层次，统筹加以推进，这是新时期完善扶贫开发工作体系和扶贫开发方式的新要求。14个连片特困地区人均年收入不足3000元。如果这部分人不能脱贫致富，就不能说全面小康目标实现了。随着我国经济实力、综合国力不断增强，国家财力不断壮大，具备了解决连片特困问题的能力。片区总体规划是落实《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》工作的第一阶段，也是扶贫开发的基本依据。片区总体规划具有信息功能、协调功能、调控功能的作用。信息功能是指规划揭示了片区经济社会发展趋势、政府调控意向等。协调功能是指规划编制过程中协调不同群体利益，形成可以代表不同群体利益的规划方案；协调功能还包括为达到规划目标，所采取的对策措施协调一致。调控功能是指通过规划所确定的政策措施对经济社会主体进行约束和引导，促使片区扶贫总体发展方向符合政府价值目标和发展战略。此外，作为社会主义国家，片区总体规划还具有政治功能，即动员和团结人民共同奋斗。因此，片区总体规划是实施连片特困地区扶贫攻坚工程的行动指南。编制片区规划，既是新纲要和中央扶贫开发工作会议的明确要求，也是片区区域发展与扶贫攻坚工作的迫切需要。

专栏1－1 连片特困地区划分标准与方法

《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，以2007－2009年3年的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为标准，这3项指标均低于同期西部平均水平的县（市、区），以及自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的县划分为连片特困地区。在划分过程中，对少数民族县、革命老区县和边境县采用了增加权重的办法予以倾斜照顾，在全国共划分出11个连片特困地区，加上已经实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，是扶贫攻坚的主战场。

二、编制意义

以连片特困地区为主战场，集中力量组织扶贫攻坚，是中央从党和国家事业全局出发，根据全面建设小康社会总体目标做出的重大决策，针对新阶段扶贫开发面临的新任务、新要求做出的重大部署。(www.xing528.com)

1.有利于统一思想认识，明确工作目标，落实政府各部门任务

我国当前的贫困问题存在着区域性、综合性和复杂性的特征。实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚，共同打造扶贫开发的全新工作平台，形成连片特困地区、重点县、贫困村、贫困户四个层次协调推进的扶贫工作机制，工作重点更加清晰，有利于政府部门特别是专项扶贫部门统一认识，把思想和行动统一到中央的决策和部署上来，落实政府各部门职责和任务，进一步提高扶贫开发工作水平，有助于实现全面建设小康社会总体目标。今后，中央财政专项扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，政府资源在片区形成合力，这是做好片区规划编制工作的前提条件和认识基础。

2.有利于引导和整合资源，形成政府主导、各方参与的大扶贫工作格局

由于特殊的致贫原因，贫困人口相对集中在一些集中连片的特殊区域，一方面这些地区区域发展整体性滞后，水、电、路、气、房等基础设施建设落后，文、教、卫、就、保等公共服务能力缺失。另一方面农村贫困群众收入水平低，增收缓慢，劳动力素质不高，自我发展能力差，加上自然、民族、历史、政治等多种复杂因素的共同作用，一般的经济增长已无法有效带动这些地区的发展，常规的扶贫手段也难以奏效。这些地区是全国经济社会发展最为滞后的地区，是区域协调发展最为薄弱的地区，是全国实现小康社会最为困难的地区。因此，确定连片特困地区为扶贫开发工作的主战场，针对不同片区存在的特殊困难和问题，由各级政府分别制定扶持规划，以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展，组织动员各相关部门和社会各界迈向同一个目标，形成政府主导，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的大扶贫工作格局。

3.有利于统筹谋划，整体推进

我国的集中连片贫困地区大部分跨多个省区，地处省际交汇地带，基本上都远离我国的经济中心，甚至距离各自的省会城市都有较远的距离，区域边缘性明显，不仅不能很好地接受经济中心的辐射，贫困地区的优质要素往往还会被吸引到经济中心去。集中连片贫困地区的经济不可能与发达地区相类比，但是从公平的角度出发，政府基本公共服务领域在贫困地区和发达地区不应该有太大的差距，中央财政应该在这方面加大扶持力度，而目前来看，这方面的差距还很大。过去扶贫开发主要是在县一级上推动，很多问题很难跨行政区化，尤其是跨省来考虑。连片特困地区实施片区发展的一个重要思想，就是要打破行政区划的界限，合理配置生产要素，统筹考虑基础设施，统筹安排产业发展，有序促进片区内外要素流动，整合资源、抱团发展、凝成合力，形成片区扶贫攻坚的整体效益，提高减贫效率。