中国扶贫开发模式的成功实践与未来展望

一、战略目标的明确

新纲要明确了新阶段连片特困地区扶贫攻坚的总体目标为“两不愁、三保障、一高于、一接近、一扭转”，即实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。从政府的视角来看，实现这一目标包括几个方面的内容：如产业发展以提升家庭经济实力，公共服务体系建设以促进贫困农户教育、医疗和住房方面的保障，此外，还包括推动贫困地区经济发展，扭转区域发展差距拉大的趋势。在总体目标之下，每一个片区可以结合地方特点和资源支持状况，发展出不同的层级目标。但目标的设置应当具有可操作性。

此外，从宏观发展格局来看，新阶段连片特困地区扶贫攻坚，要统筹经济目标、社会目标、文化目标和生态目标。各地结合实际制定的片区发展战略目标，要以科学发展为准绳来衡量。应当承认，追求经济目标的活动，可能与追求社会目标、文化目标和生态目标的诉求之间并不具备一致性。例如某些地区的发展，如果牺牲生态目标，或许短期内能够有较快的速度，地方政府如果在追求GDP的理念下，很可能选择以生态换经济短期利益的做法；而这种治理方式是不符合科学发展理念的。因此，在特定片区，乃至片区内部扶贫攻坚目标设定的过程中，需要结合地方特点，寻求可持续的增长和减贫目标体系。特别提一点，目标明确化，只是有效治理的第一步，围绕着具有操作性的目标体系，应积极围绕着目标的实现整合资源，建立相应的责任体制，保持基层治理的权、责、能统一。

二、扶贫投入的多元化

更加有力的投入，不仅仅意味着国家加大对连片特困地区的资金投入，更包含通过积极的政策创新投入，促进片区的发展。时下，很多地区在县级区域发展与扶贫开发规划，更多设计成向上级政府部门“要钱”的报告书。理性地看待这一问题，国家能够用于扶贫开发项目的经费总是相对有限的，国家更为有力的投入，不仅仅包括财政扶贫资金的直接增加，还包括对贫困地区发展的各种惠农投入、财政与税收政策、生态补偿等。地方政府应更多考虑更好地运用国家的政策扶持，推动当地特色资源优势转化为经济效益。

在国家的资金和政策这些直接的资源性投入之外，还应考虑资源整合能力和资源动员能力的建设。扶贫攻坚工作有赖于国家主导，但社会的广泛参与，尤其是贫困地区、贫困村和贫困农户参与和投入能力的提升，也是更为有力投入的题中之义。借助国家的政策扶持，通过专项扶贫资金整合行业扶贫资源和社会扶贫资源，强化贫困村和贫困农户参与发展的各项能力，并以此为基础形成国家、社会和农户多主体参与的投入机制和发展方式。

三、扶贫模式的创新

中国扶贫道路取得的巨大成功，得益于扶贫模式的不断创新。从单纯的救助式扶贫到开发式扶贫，从专项扶贫主导到大扶贫格局构建，中国扶贫开发的方式在长期的实践中日渐成熟。专项扶贫是中国扶贫工作中成功的做法，在未来的工作中还会继续加大力度。专项扶贫，主要包括六大扶贫模式，即整村推进、连片开发、产业扶贫、移民搬迁、雨露计划和特困地区综合治理扶贫。对于财政的支出来说，专项的资金少，但由其带动的大口径的资金很多，怎样处理二者关系，形成合力，针对落后地区和贫困群体发挥专项扶贫在大扶贫格局中的作用，需要体制机制上的设计。

虽然既往的扶贫模式取得了可喜的成就，但其存在的问题也值得理性而务实地分析。例如由于地方扶贫部门的权、责、能不统一，导致一些扶贫政策落实不到位；扶贫资源的分配受外部因素影响而益贫性不足等。新阶段，探索和建构更为有效的贫困治理模式，对于保证政策落实、目标实现具有关键性的作用。同时，我们还注意到，扶贫攻坚作为国家助力贫困地区的发展模式，在过去的实践中，往往片面地追求整齐划一的政策设计，而罔顾政策运行的地方情景，片面追求规模化的发展，而忽视地域自然地理条件的复杂性，导致了政策运行的非预期后果。这些，在新阶段的扶贫开发工作中，都是应当从政策设计上主动规避的风险。(www.xing528.com)

四、扶贫机制的完善

为了实现连片特困地区扶贫攻坚的战略目标，需要在减贫机制上面不断创新。通过机制的创新，能够整合扶贫开发的资源，形成减贫战略措施的互补与合力。概括起来讲，新阶段扶贫攻坚需要在如下五个方面进一步完善机制：第一，专业扶贫与行业扶贫相结合。专业扶贫和行业扶贫的主体都是政府部门，但分工有所差异。专业扶贫要更加突出增加收入、提高能力；行业扶贫要更加着力推进基本公共服务均等化、加快改变贫困地区落后面貌。行业扶贫涵盖基础设施建设、基本公共服务体系发展，为专业扶贫的有效开展营建良好的软硬件环境。第二，开发扶贫与救助扶贫相结合。一般而言，论及扶贫，更多被讨论的是从授人以鱼向授人以渔的转变，即救助、救济式扶贫向开发式扶贫的转变。毫无疑问，通过开发式扶贫能够强化贫困社区和贫困群体自我发展的能力，走出福利依赖。但开发式扶贫的适用是有一定条件的，在连片特困地区存在着为数不少的特殊困难群体，由于客观因素的限制，无法参与到开发式扶贫中来，家庭经济状况无法改善。这部分群体就需要通过救助扶贫保障其基本的生活条件。第三，政府扶贫与社会扶贫相结合。政府主导和社会参与是中国扶贫开发模式的重要特点。社会参与包括企业定点扶贫、东西部扶贫协作、军队和武警部队的作用、企业和社会组织参与扶贫等多种形式。社会扶贫领域近年来不断活跃，一方面体现了社会主义制度的优越性和社会主义制度下企业责任感与社会责任感。另一方面，政府扶贫主要关注具有普遍性的问题，而难以对每一个特殊地区和特殊群体的需求都做出面面俱到的回应。社会扶贫则能够弥补政府扶贫的不足，更为灵活地响应不同群体的需求。第四，中央扶贫与地方扶贫相结合。中国政府的贫困治理组织体系分为多个层级，中央扶贫的作用主要体现在相关规划、指南的制定，政策的出台，专项资金的投入，关注的重点是国家层面的宏观减贫战略部署和地方积极性的引导。地方扶贫包括多个层级，最主要的在省和县两级，省一级关注整个省、特定区域的贫困治理与协作；县一级是最基础的层级，直面贫困治理的实践工作。中央的战略部署、相关政策的落实，需要经历这样多个层次的具体化过程。因而，中央扶贫与地方扶贫的结合具有重要的意义。

【注释】

[1]Arturo Escobar，1995，Encountering development：themaking and unmaking of the Third World，Princeton U-niversity Press.

[2]田毅鹏、陶宇：《“新发展主义”的理论谱系及问题表达》，《福建论坛（人文社会科学版）》，2010年第10期。

[3]田毅鹏：《东亚“新发展主义”研究》，北京：中国社会科学出版社，2009年版。

[4]许宝强：《发展、知识、权力》，载汪晖、许宝强主编：《发展的幻象》，北京：中央编译出版社，2001年。

[5]塞林斯：《原初丰裕社会》，载汪晖、许宝强主编：《发展的幻象》，北京：中央编译出版社，2001年。