深入了解中国扶贫战略：框架体系与关系解析

新时期连片特困地区扶贫攻坚的战略体系由五个部分组成，包括片区扶贫的目标定位、指导思想、战略重点、实现途径、保障措施等要素。在认识这一框架体系的过程中，需要厘清片区扶贫与区域发展、专项扶贫与行业扶贫、开发扶贫与保障扶贫等关系。

一、目标定位

《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020）》明确了新阶段扶贫开发工作的总体目标，即实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。总体目标属于国家层面的战略任务，而具体到每一个片区，每一个省、县，战略任务的界定尚需要根据新纲要的总体要求，确保完成总体目标，同时结合地方特色资源，尽可能收到更好的发展绩效。

二、指导思想

结合《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020）》和《武陵山区域发展与扶贫攻坚规划》的精神，可以将连片特困地区扶贫攻坚战略的指导思想概括为：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”基本思路，着力加强基础设施建设和生态建设，不断优化发展环境；着力培育特色优势产业，不断增强自我发展能力；着力改善农村基本生产生活条件，不断夯实农村发展基础；着力促进人力资源开发，不断提高贫困人口综合素质；着力发展社会事业，深入推进基本公共服务均等化；着力加快体制机制创新，努力形成全社会扶贫和全方位协作新格局，促进片区经济社会又好又快发展，率先实现连片特困地区区域发展与扶贫攻坚目标。

三、战略重点

新阶段的扶贫攻坚是一项十分艰巨的事业。为了保障新阶段扶贫开发工作的顺利开展，我们需要明确未来工作的战略重点。

1.强化经济增长的益贫性

连片特困地区的区域发展与扶贫攻坚，首先应服务于贫困治理的目标。虽然以“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”为基本思路，但是其核心在扶贫。必须坚持贫困群体优先作为扶贫的核心原则。要考虑到区域发展的成果为贫困群体所共享，通过区域发展为扶贫开发工作奠定良好的基础。经济发展方式是否有利于贫困地区、有利于贫困人口，也就是近些年讨论比较多的包容式增长和共享性发展方式的选择问题。如果撇开了宏观经济背景，仅靠专项扶贫工作，新阶段扶贫任务肯定就难以完成。落后地区的发展不仅仅是扶贫资金投入的问题，它还涉及到发展理念的问题。特别是从减贫的角度上讲，如果国家的发展方式、经济的增长方式不调整、不改变，还是盲目追求GDP的增长，每个地区都同样以经济增长为重要的考核标准，必然难以缩小发展差距。

2.“三位一体”的大扶贫格局的构建

《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》明确提出，在未来的10年中，将推进形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的工作格局。国务院扶贫办主任范小建认为，连片特困地区的扶贫攻坚要进一步巩固、完善专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的工作格局。专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫构成了国家扶贫战略的完整体系，三者互为支撑，相辅相成，是中国扶贫开发工作的重要创新。一方面，片区性贫困的治理，需要采取综合性的手段，从片区基础设施、公共服务、能力建设等多方面入手综合推动区域发展和扶贫开发，这就无法离开各政府部门的协作。另一方面，相对于贫困综合治理的目标而言，专项扶贫资金的投入总是有限的，新阶段，在国家区域发展的总体部署下，国家各部门纷纷明确加大对欠发达地区的政策和资源支持。因而，在资源动员方式上，不能仅仅依靠财政专项扶贫资金，各个部门可供借用的资源都应当明确到片区的贫困治理投入中。此外，社会扶贫，逐渐成为推动减贫事业进展的重要力量，在县一级实施规划中，要搭建社会扶贫资源与片区贫困治理对接的平台。

3.开发式扶贫与社会保障的衔接

根据十七届三中全会精神，新阶段的扶贫开发，要实现开发式扶贫和低保制度相结合的两轮驱动。连片特困地区的扶贫攻坚将会继续加强开发式扶贫与社会保障的衔接，确保扶贫开发成效。扶贫开发工作主要以贫困地区和贫困人口的自我发展能力建设为中心，通过政府调控，引导市场力量推进贫困地区发展。但在此过程中，市场并不自然地惠及贫困地区的每一个贫困农户。恰恰相反，越是贫困的农户融入市场经济越是困难，并且在市场风险的侵蚀下，更为脆弱。连片特困地区多为生态脆弱、地方病多发地区，因而，建立必要的社会保护机制，对于扶贫开发工作和扶贫绩效的巩固必不可少。新纲要明确了扶贫开发制度与农村低保制度衔接的安排，对于区域经济发展和社会和谐具有重要意义，不仅能更好地推动区域贫困治理，更为特殊群体建立了必要的安全网。开发式扶贫与社会保障的衔接是新阶段完善国家扶贫战略和政策体系的奠基之作，将会关系到未来10年中国扶贫攻坚的目标能否实现。

4.外部推动发展与内生自发式发展的结合

传统反贫困模式强调外部推动式发展，主要集中于改善贫困人群所处的外部环境，忽视了贫困对象自我发展能力的建设，以至于减贫的成效非常有限，减贫成果稳定性差，返贫现象突出。《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020）》指出，中国农村扶贫开发将会更加注重增强扶贫对象的自我发展能力。未来10年，扶贫开发工作的重要内容是实现由“外部推动式”扶贫向“内生自发式”扶贫、“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变，这不仅是扶贫开发工作取得进一步成绩的要求，也是时代发展的要求。从另一个角度来看，促进贫困地区的“内生自发式”发展的条件已经初步具备。尤其是在中国，经过30多年的努力，为未来进一步的反贫困创造了较好的条件，现有贫困地区的进一步发展已具有一定的基础和环境。因此，外部推动与内生自发的结合是连片特困地区扶贫攻坚的战略重点，是贫困地区可持续发展的关键。

四、实现途径(www.xing528.com)

围绕着如何实现连片特困地区扶贫攻坚的战略目标，需要科学地规划扶贫开发工作的战略措施。连片特困地区的扶贫攻坚是一个综合体系，其实现途径具有多样性，具体来看：

1.改善片区发展的硬件设施

通过区域发展为扶贫开发营造良好的硬件环境。基础设施滞后，是制约连片特困地区经济发展与脱贫致富的主要因素，通过区域发展规划的实施，改善连片特困地区的基础设施条件，形成区域经济增长中心，拉动贫困地区的增长，对于扶贫攻坚任务的实施，具有基础性的意义。要统筹区域交通、水利、能源、通信等基础设施建设，加快构建连通内外、功能配套、安全高效、适度超前的现代化基础设施体系，为片区扶贫攻坚创造良好条件，为区域经济社会跨越发展提供有效支撑。同时要改善农村生产生活条件，以县城和周边中心镇为重点，加快小城镇建设步伐。以小城镇为依托，加快新农村建设，加强农村生产生活服务设施建设，等等。

2.优化片区发展的软环境

通过社会事业发展以及人力资源的开发，优化扶贫开发的软环境。要统筹各类公共服务资源在城乡之间、区域之间的合理配置，按照以人为本、服务为先、均衡配置、资源共享的原则，集中实施一批民生工程，积极推进基本公共服务均等化。同时把提高劳动者综合素质和培养自我发展能力作为促进就业与农村人力资源开发的着力点，大力发展劳务经济，积极推进农村劳动力转移和农村人力资源开发。

3.推动片区的产业发展

通过产业发展带动贫困社区和贫困农户增收。产业发展是改善片区贫困落后面貌的根本手段，通过适当的政策支持将当地的特色资源转化为经济优势。应该从资源优势、区位特点和产业基础出发，以市场为导向，加强产业协作，完善配套分工，加快产业结构调整，加大产业布局向贫困地区倾斜力度，形成具有区域特色的产业体系和支柱产业，增强片区造血功能和内生动力，为区域发展和贫困人口脱贫致富奠定基础。连片特困地区的产业发展的重点应集中于旅游业、特色农业、民族文化产业等。

五、保障措施

如何使连片特困地区扶贫攻坚达到预期目标，不仅要有统筹全局发展的战略、明确的规划，而且还需要从现有体制、机制、政策体系的创新诸方面来提供保障，这对推进连片特困地区的扶贫工作将起到重要作用。

1.通过体制改革保障战略实施

中国目前的农村扶贫体制的形成始于20世纪80年代中期有组织的扶贫开发。这一时期扶贫开发的主要目标是满足贫困地区经济增长和扶贫双重目标、坚持以项目为中心的开发式扶贫、采用区域瞄准方式和推动政府主导下的全社会扶贫。现阶段，旧有扶贫体制的障碍更加突出，例如机构重叠、缺少整合力量、开发扶贫受到挑战、扶贫投入不足、扶贫政策效率较低、益贫性不足等。面对新阶段、新形势和新问题，国家提出了连片特困地区扶贫攻坚的战略，以连片特困地区推进扶贫开发，是中国扶贫开发体制、机制及方式的系统创新。在新战略实施的背景下，传统的扶贫体制也必须随之进行变革和创新，才能适应新阶段扶贫开发的需要、推动连片特困地区扶贫攻坚目标的实现。体制改革主要包括行政体制的改革、经济体制的改革、户籍制度的改革以及土地管理制度的改革。通过体制改革能够保障连片特困地区扶贫攻坚战略的顺利实施。

2.通过机制创新提高战略效果

中国目前正在全面建设小康社会，扶贫工作所面临的形势已经发生了变化，这就要求我们要从新阶段的新情况、新任务出发，大胆地改革已经不适应新要求的扶贫机制，创造出适应新要求的机制，促进扶贫工作的新发展。现有扶贫开发机制主要存在资源整合难度大、合作机制缺乏、大扶贫格局不完善等问题。连片特困地区扶贫攻坚战略的实施必须在机制上进行创新。其一，完善组织协调机制；其二，完善区域合作机制；其三，完善大扶贫工作机制；其四，完善扶贫投入增长机制；其五，完善扶贫攻坚瞄准机制，让贫困人群真正受益。

3.通过政策支持推动战略落实

在扶贫开发过程中，无论是战略定位、规划编制，还是资源分配、产业布局等都离不开扶贫政策的引导。政策保障是片区扶贫攻坚能否顺利实施的关键。保障战略实施，需要完整的政策体系的支持。从整体上来看，连片特困地区扶贫攻坚的政策是一个大的体系，政策支持涉及到财政政策、税收政策、金融政策、投资政策、产业政策、土地政策、生态补偿政策、帮扶政策等方方面面。同时，政策要想更好瞄准贫困人口，也必须体现差异性。因此，要对深度贫困地区实行差别化重点扶持。