挑战与机遇：连片特困地区扶贫攻坚的重要性

回顾中国的减贫经验，最重要的一点在于，针对不同时期的扶贫开发形势和目标任务，选择了恰当的扶贫开发战略。从1978年改革开放至今，中国有组织的扶贫开发已经进行了30多年，中国的扶贫开发战略也在不断调整，大致经历了四个阶段。第一阶段是体制改革推动减贫阶段（1978－1985年），第二阶段是区域开发推动减贫阶段（1986－1993年），第三阶段是八七扶贫攻坚阶段（1994－2000年），第四阶段是农村扶贫开发纲要（2001－2010）实施阶段。2011年底，《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020）》的颁布，标志着中国的扶贫开发进入了第五个重要的战略阶段。新纲要将连片特困地区作为今后十年扶贫攻坚的主战场，这是中国扶贫方式的重大创新，是扶贫工作发展到一定阶段的重要战略转变。

一、战略形成的背景

扶贫战略的调整，建立在对扶贫工作阶段性特征和工作方法的科学认识之上，不同时期的扶贫开发工作具有不同的战略体系。连片特困地区扶贫攻坚战略的形成有其特殊背景，具体来看：

1.区域发展不平衡的问题突出

经过30多年的扶贫开发，中国的贫困人口大幅降低，提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半目标。但是中国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。从贫困人口的分布特征来看，近年来，中国的绝对贫困人口在分布上表现出“大分散、小集中”的态势。现阶段，中国贫困人口主要集中在一般经济增长已无法有效带动、常规扶贫手段也难以奏效的集中连片特殊困难地区（简称“连片特困地区”）。这些地区仍然面临着贫困范围广、程度深、减贫工作难度大的现实问题，扶贫工作推进相对较慢。实现连片特困地区的区域发展，确保完成连片特困地区的扶贫工作任务，已经成为中国区域发展和扶贫攻坚的核心工作内容。

2.制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在

现阶段，中国贫困人口聚集的连片特困地区，由于不可克服的自然环境、地理区位、人口素质等要素的制约，改变其贫困状态难度非常大。随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加快推进和市场经济体制逐步完善，贫困地区的土地、资金、人才等要素将会加速流出，进而影响到贫困地区发展和减贫进程的持续推进。可以说，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然没有得到破解，现阶段进一步减轻贫困的目标已越来越难以实现。要继续取得进展，要求对扶贫目标、扶贫手段、扶贫内容等重新进行战略定位。在新形势下，中国需要以新的扶贫战略，来解决扶贫开发的新问题，完成新任务。

3.扶贫攻坚具备了良好的基础和条件

国家经济实力的增强，为中国的扶贫攻坚营造了良好的环境。一方面，中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。“以工促农、以城带乡”要求在国民收入和社会资源的分配将会适度向“三农”倾斜，推进城乡一体化发展。同时，还要求调动包括城市、农村在内的社会各界力量的积极性，组织城市有关单位和企业帮扶农村，促成城乡协调发展、共同繁荣的局面。“以工促农、以城带乡”实际上为扶贫开发创造了条件。另一方面，经济社会发展为扶贫攻坚奠定了良好的基础。20世纪80年代，国家曾经划分为18个贫困片区，但是受到经济发展水平的制约，片区的扶贫攻坚未能实现预期目标。现阶段，国家有能力进一步加大对扶贫开发的支持力度，可以集中人力、物力、财力开展连片特困地区的扶贫攻坚。

4.扶贫开发步入了新的历史阶段

中国的扶贫开发已从以解决温饱为主的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。到2020年，中国深入推进扶贫开发的总体目标是：稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。新阶段，对扶贫开发工作提出了新的目标和任务，扶贫开发战略也随之进行调整。连片特困地区扶贫攻坚战略的提出，是中国扶贫开发新阶段的重要决策和战略转变。(www.xing528.com)

二、战略提出的意义

步入新阶段，中国扶贫开发工作面临着新形势、新任务、新机遇和新挑战。与此相应，中国的扶贫开发战略体系也做出了相应的调整，提出了将连片特困地区作为新阶段扶贫攻坚的主战场，以适应新形势、完成新任务、抓住新机遇，应对新挑战。连片特困地区扶贫攻坚战略的提出具有重要的意义。

1.有利于实现区域协调发展

中国现阶段贫困人口主要分布在中西部落后地区，扶贫开发工作与区域经济平衡发展交织在一起。区域经济发展的不平衡性已经或继续加剧贫困的广度和深度。资源、人口比例失调和资本短缺造成的生产要素难以有效结合是导致区域经济发展停滞、部分人口陷入贫困的根本原因。现阶段，连片特困地区扶贫攻坚战略的提出，要求将区域发展与扶贫攻坚相结合，有利于促进区域内、外要素的流动，协调区域内资源、人口关系，推动资源配置效率的提高，从而促进区域经济增长，实现区域的协调发展。

2.有利于推动片区扶贫攻坚

现阶段，经济社会发展对连片特困地区减贫的带动作用正在逐步减弱，常规扶贫开发手段在连片特困地区的减贫效应也在逐步降低。在新的阶段，以连片特困地区为主攻方向，将区域发展和扶贫攻坚结合起来是扶贫开发进展到一定程度的必然选择，也是一个国家经济社会发展到一定阶段采取的必需的战略。通过片区发展将会为扶贫攻坚创造更好的基础条件，有效提高片区扶贫攻坚整体工作水平，使各族群众特别是贫困人口共享发展和改革成果。

3.有利于社会和谐发展

消除贫困、实现富裕，是人类梦寐以求的理想，也是人类追求正义、公平、和谐的永续实践。把消除贫困作为一个长期的社会目标，通过经济增长及社会保障制度的完善，帮助贫困人口走出贫困，无疑具有重要意义。进入新世纪以来，党和国家更加重视扶贫开发工作，把减少和消除贫困作为推动科学发展、促进社会和谐的一项首要任务，摆在了突出位置。连片特困地区具备“老、少、边、穷”的典型特征，其减贫成效直接关系到国家的边疆稳定、民族发展与民族团结，影响和谐社会的建设。国家推动连片特困地区的扶贫攻坚，对于保障国家生态安全、促进民族团结、维护巩固边疆等都具有重要的战略意义。

4.有利于实现全面小康

中国已经进入全面建设小康社会的关键时期。“十二五”时期是中国全面建设小康社会的关键时期，“十二五”期间扶贫开发能否取得更大突破，关系着2020年全国全面建设小康社会目标能否顺利实现，关系着未来10年国家发展战略能否顺利实现。连片特困地区扶贫攻坚战略的提出是中国扶贫开发方式的重大创新，有利于指导片区减贫，完成既定的减贫目标，推动中国全面进入小康社会。