新的减贫阶段：特殊群体支持政策的挑战

21世纪头十年，国家不断加大扶贫投入和工作力度，不断完善解决贫困人口温饱的制度保障，不断激发贫困地区发展的内在活力，农村扶贫开发继续取得显著成效。农村居民的生存和温饱基本解决，贫困地区基础设施明显改善，社会事业水平显著提升，生态环境恶化趋势得到初步遏制，贫困地区经济有了较快发展，《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010）》确定的目标和任务全面完成。我国扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

一、新阶段中国扶贫开发面临的主要挑战

虽然我国的扶贫开发工作取得显著成就，扶贫开发工作任务仍然十分艰巨。《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020）》深刻指出，我国仍处在社会主义初级阶段，经济社会发展的总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区和贫困人口发展的深层次矛盾依然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后，扶贫开发任务仍然十分艰巨。在未来10年中国农村扶贫开发面临的主要挑战有以下几点^[11],^[12]：

1.扶贫工作对象规模依然庞大

按照2010年的扶贫标准，我国贫困人口仍然有2688万人。按照中央扶贫工作开发会议确定的2300元（2010年不变价）扶贫新标准，2011年我国扶贫对象人口将由2688万人扩大至12238万人，扶贫对象规模依然庞大。

2.特殊贫困矛盾突出

14个集中连片特殊困难地区大部分地区革命老区、民族地区、边疆地区和边远山区，区域边缘性特征明显，生态环境脆弱、社会形态特殊、公共服务欠缺、地方病严重。这些地区人均产值、人均财政一般预算收入和农村人均纯收入仅为西部县平均水平的一半、43%和70%左右，但贫困人口却覆盖了全国贫困人口的70%以上，扶贫工作的难度大、成本高。

3.致贫因素多样化，返贫问题不容乐观

贫困地区自然灾害发生率高、发生频率增加以及防灾抗灾能力弱、灾后重建任务重，往往使得多年的扶贫成果毁于一旦，而在因病因灾等传统致贫因素尚未消减的情况下，市场变化、工程移民、生态保护和资源开发等新的致贫因素日益增加。据统计，贫困地区遭受严重自然灾害的机率是其他地区的五倍。国家扶贫开发工作重点县大部分分布在西部地区、生态环境脆弱地区和少数民族地区，这类地区自然灾害频繁，部分地区贫困发生率高达30%－40%。2008年的国际金融危机冲击造成我国减贫速度回落至2003年以前水平，凸显了贫困人口在市场波动面前的脆弱性。以加入世贸组织为标准，中国融入世界经济体系10余年来，自由贸易带来的一些负面重建也成为国内部分小农弱势群体致贫或返贫的新因素。据统计，2008年的贫困人口中有66.2%在2009年脱贫，但是2009年的3597万贫困人口中有62.3%是返贫人口。

4.发展差距扩大，相对贫困问题凸显

2009年，中国城乡居民收入之比已由2002年的3.1∶1扩大至3.33∶1，即2009年的城镇居民收入是17175元，农民收入是5153元，二者的绝对差距高达12000多元。2010年全国城乡居民收入之比达3.23∶1，比上年略有缩小，但绝对差距仍有扩大。而就农村内部而言，收入差距也在不断扩大，高低收入组人均纯收入差距由2002年的6.8∶1扩大到2009年的8∶1，而按农村居民收入五等分看，2010年最高收入家庭的人均纯收入是最低收入家庭的7.5倍，同年国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入仅为全国农民的55%，相对问题日益凸显。发展严重不平衡导致连片特困地区矛盾更加突出。据国家统计局贫困监测数据，2001年至2009年，西部地区贫困人口比例从61%增加到66%，民族地区八省从34%增加到40.4%，甘肃、云南、贵州从29%增加到41%。

5.特殊群体减贫需要具有针对性的政策(www.xing528.com)

少数民族、妇女、老人、儿童、残疾人、地方性流行病患者等特殊群体因各自的不同社会属性，长期以来实施的普惠性政策难以满足这些群体各具特点的发展需求，使他们易于成为社会发展过程中的弱势群体。新的减贫阶段如何针对这些特殊群体制定区别化的支持政策，将是未来扶贫工作面临的挑战之一。

二、新阶段中国扶贫开发的依据和背景

2008年全球金融危机爆发，危机很快由金融领域影响至实体经济，世界经济发展步入低谷，全球特别是美欧诸国消费市场大幅萎缩。受国际金融危机和人民币升值压力增大影响，沿海地区企业正面临着国际订单大幅减少、要素成本上升、产业升级等巨大压力。而与沿海地区在资源利用、环境保护、技术含量等方面提出更高要求的市场准入门槛，中西部地区能源、矿产资源丰富，土地和劳动力供应相对充裕，要素成本低，加上西部大开发、促进东部崛起等战略的实施，中西部地区基础设施已经有较好的基础，投资环境在逐步改善，作为市场主体的沿海企业和产业向中西部转移的潜在趋势日益增强。与此同时，长期的东部地区优先发展，使得我国区域发展差距、城乡差距、居民收入差距的“三大差距”持续拉大。国家转变经济增长方式，扩大内需，加大农村扶贫开发力度，促进中西部地区特别是贫困地区发展，不仅是全面建设小康社会目标顺利实现的现实需要，也是缩小区域发展差距，促进区域协调发展的内在要求。

改革开放30多年来，我国经济发展取得巨大成就，国民经济实现了年均9%以上的增长速度。经济的快速发展，使得国家总体经济实力和政府财政能力大大增强：2007年，中国国内生产总值达到249530亿元，居世界第4位，年度财政收入超过5万亿元；2010年国内生产总值397983亿元，超过日本成为世界第二大经济体，年度财政收入达到8.3万亿元。经过30多年的经济高速增长，国家综合国力显著增强，中国政府有能力和意愿为实现全面建设小康社会以及促进共同富裕等政治目标，加大对贫困地区扶持力度，提高贫困人口生活水平，促进贫困地区加快发展和缩小区域发展差距。因此，新阶段扶贫政策的依据和背景主要体现在以下几个方面^[13]：

1.科学发展观与包容性增长的指导理念为新阶段扶贫工作提供了宏观政策空间

2003年7月，时任的胡锦涛总书记提出的“科学发展观”，于2007年中国共产党十七次全国代表大会上被写入党章，成为中国共产党的指导思想之一。科学发展观第一要务是发展，核心是以人为本，基本要求是全面、协调、可持续性，根本方法是统筹兼顾。从科学发展观对于扶贫工作的意义看，在科学发展观的指导下，更加注重转变发展方式，增强贫困地区可持续发展能力；更加注重人力资源开发，提高综合素质等新阶段扶贫思路已经十分明确。

“包容性增长”是2010年9月16日胡锦涛总书记在出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式时，发表题为《深化交流合作，实现包容性增长》中首次提出。这一概念包含了两个方面层次，即国际层面和国内层面。在国际层面，国家和国家之间应该是协调、和谐的增长，是共赢和多赢、有益于多方的增长。在国内层面，首先是和谐增长、科学增长，其次是对低收入人群有利，第三是有利于社会发展、公共服务和精神文明建设。中国经济几十年的快速增长带来的最大问题是收入分配不公，贫富悬殊越来越严重。与以往片面追求经济增长相对立的包容性增长概念将寻求社会和经济的协调发展、可持续发展。因此，无论是新阶段继续推进对于贫困的多维度理解，还是推动减贫政策的多维度设计和调整，包容性增长观念都提供了很好的观念基础。

2.中国国力增强及社会财富亟需更公平的二次分配，为新阶段扶贫工作提供了更为扎实的经济保障

2011年2月，中国国内生产总值（GDP）达到58786亿美元，超过日本成为世界第二大经济体。连续多年强劲经济增长给扶贫工作加大财政支持力度提供了保障，也为政府提出新阶段经济社会发展和扶贫开发工作目标提供了有力支撑。2007年召开的中共十七次全国人民代表大会提出确保2020年实现中国全面建成小康社会的奋斗目标，把基本消除绝对贫困现象作为一项重要指标。据统计，2010年，中央财政安排财政扶贫专项资金222.68亿元，较上年增加25.39亿元，增长12.8%。扶贫资金的大幅度提高有利于提高贫困地区特别是偏远贫困地区的基础设施水平，降低当地群众生产生活成本，提高生活质量。

3.“大扶贫”格局的形成有利于新阶段扶贫工作机制的进一步完善

构建行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫三位一体的“大扶贫”格局是近年来扶贫系统推进工作的主要思路。“大扶贫”是中共十六大以后，深入贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，以工补农、以城带乡的方针政策逐步贯彻落实于扶贫领域的最新体现。“大扶贫”格局就是要在扶贫工作实施扶贫开发和救助两轮驱动，整合专项扶贫、惠农政策扶贫、行业扶贫、社会各界扶贫等多方力量，构建多方力量、多种机制有机结合、互为支撑的新局面。