农村扶贫发展政策历程及调整

摆脱贫穷、实现中华民族的伟大复兴，是近代以来中华各民族儿女共同的愿望和奋斗目标。新中国成立后，党和国家长期致力于经济社会发展和人民生活福利的改善，而大规模的减贫则是由20世纪70年代末80年代初开始实行改革开放政策之后取得的。随着我国农村贫困人口的数量、空间分布特征不断变化，我国农村扶贫开发政策在各个时期也进行了相应调整。改革开放以来，我国扶贫开发政策历程大致可成四个阶段，即1978年至1985年的农村经济体制改革时期，1986年至2000年的大规模开发式扶贫与扶贫攻坚，2001年至2010年的全面建设小康社会时期，2011年进入片区发展与精准扶贫到村到户阶段。

一、农村经济体制改革时期的扶贫政策

20世纪80年代初期，我国开始实施农村经济改革，废除人民公社集体经营制度，以家庭联产承包经营制度代之，逐渐放宽农产品价格，大力发展乡镇企业等等。以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革，极大激发了农民劳动积极性，释放了农村劳动生产力。我国耕地粮食单产不断提高，农村经济快速发展，农村普遍性贫困得到根本改变。从1978年到1985年，我国农村贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，农村贫困发生率由30.7%下降至14.8%。^[1]这一时期的扶贫政策主要有农村经济发展政策和专项扶贫政策。

1.农村发展政策

农村发展政策包含了家庭联产承包责任制、农产品价格政策、农村金融支农政策、劳动力转移政策等。

（1）家庭联产承包责任制。相比较于人民公社的土地经营模式，家庭联产承包责任制政策在减贫上具有以下特征^[2]：一是家庭经营具有分散性、灵活性、及时性，更能适应我国当时的农业生产经营活动；二是就广大的农村生产力水平而言，家庭经营使用的手工工具效率更高；三是分配上打破了平均主义，把土地产出与农民利益直接挂钩，极大地调动了农民农业生产积极性。家庭联产承包责任制为核心的农村变革，极大地解放并发展了农村生产力，使长期存在的农产品短缺问题得到基本缓解，农民温饱问题基本得到解决。

（2）农产品价格政策。十一届三中全会后，为了切实保护农民利益，促进农村经济发展，解决农产品的供求矛盾，政府逐渐放宽了粮食、棉花等18类农产品价管制。1979年，国家大幅度提高了粮、油、棉、麻、猪、牛、羊、鱼、蛋、甘蔗、甜菜、桑蚕等主要农副产品的收购价格，逐步放宽了对农产品的购销价格，并实行超购加价50%的政策，极大地调动了农民的积极性。

（3）农村金融支农政策。1979年2月，中国农业银行开始成立以农业为主要服务对象的专业银行（如农村信用合作社等），支持农村商品经济，提高资金使用效益。同时，农业银行还逐步开办了开发性贷款、商品粮棉基地贷款、扶贫贷款、农业综合开发贷款、山区综合开发贷款等专项贷款。这些贷款政策，有力地支持了农户家庭经营、乡镇企业和国有农业企业的发展。

（4）劳动力转移政策。计划经济时期，在二元经济结构下，我国实行了维护城乡分割的户籍制度和就业制度，严格限制城乡间的劳动力流动。改革开放初期，国家农村劳动力转移政策逐渐实现了从控制流动到允许流动的转向。1984年开始，政府允许农民自筹资金、自理口粮，进入城镇务工经商。之后，政府又出台《关于进一步活跃农村经济的事项政策》（1985年）等一系列政策和措施，允许和鼓励农村劳动力在地区间、城乡间的流动和贫困地区的劳务输出，我国农村劳动力转移、流动进入一个较快发展的时期。

2.专项扶贫政策

这一时期的专项扶贫政策包括以工代赈、“三西”农业建设等。

（1）以工代赈。以工代赈是以开发贫困地区剩余劳动力为手段，以缓解和最终消除贫困和改善贫困地区的基础设施和社会服务为目的，通过要求救济对象参加必要的社会公共工程建设而获得赈济实物或资金的一种救济性扶贫方式。以工代赈由原国家计划委员会（现国家发展和改革委员会）安排资金，从1984年开始实施，在20世纪80年代，以工代赈主要以修建道路、农田基本建设、水利工程和人畜饮水工程为主要内容。

（2）“三西”农业建设。三西地区是指甘肃河西地区19个县（市、区）、甘肃中部以定西为代表的干旱地区20个县（区）和宁夏西海固地区8个县，共计47个县（市、区），总面积38万平方公里，农业人口约1200万人。1982年12月，国务院决定对以甘肃省定西为代表的中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固地区实施“三西”农业建设计划，专项拨款20亿，每年2个亿，建设期为10年。提出的目标是，3年停止破坏，5年解决温饱，2年巩固提高。在实施过程中，制定了“兴河西之利，济中部之贫”的发展战略，特别是对一方水土养不活一方人的特殊干旱地区实施大规模的自愿移民搬迁。

表1－1　我国18个集中连片特困地区的分布

资料来源：国务院贫困地区经济开发领导小组办公室：《中国贫困地区经济开发概要》，中国农业出版社1989年版。

（3）确定18个集中连片特困地区。改革开放初期的农村经济体制改革释放了巨大的减贫效益，我国由普遍性贫困逐渐向区域性贫困转变。20世纪80年代中期，根据我国贫困人口的分布情况，中国政府确定了18个集中连片特困地区（见表1－1）。这些地区贫困的主要特征在于：一是地形地貌复杂、生态环境差、水土流失严重。二是人均农业资源匮乏、农业发展落后。三是地理位置偏远、基础设施落后。四是基本公共服务设施发展滞后、贫困人口的基本素质和能力低。

二、大规模开发式扶贫与扶贫攻坚的减贫政策

20世纪70年代末开始的农村经济体制改革促进了农业和农村经济高速发展。以土地体制改革为核心的农村经济改革不仅释放出巨大的能量使没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，而且也出现了全国人民共享改革成果的局面。1985年，农村居民收入的基尼系数仅为0.23，农村经济增长的好处使所有农民平等地受益^[3]。20世纪80年代中期，我国经济发展取得新进展的同时，贫富分化等不平等程度逐步增大。收入不平等的扩大既是因为收入结构的变化即具有缓解不平等功能的农业收入比在农民收入结构中不断下降而具有拉大收入差异作用的工资和私营活动收入的增加^[4]，也是区域地理环境的巨大差异造成农村经济发展差异的结果。东部沿海发达地区地理区位等优势迅速发展起来，而中西部地区，特别是“老、少、边、穷”地区由于生态环境恶劣、地理位置偏远等原因发展十分缓慢甚至停滞。

为进一步加大农村扶贫力度，我国政府进行了一系列的制度创新。战略上开始由救济式扶贫向开发式扶贫转变，并采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策；扶贫开发瞄准机制上形成了以贫困县为对象的目标瞄准机制。同时，为适应农村综合性开发扶贫的需要，中央和地方各类政府职能部门共同参与到工作中发挥它们的部门专业优势，成立专项扶贫资金，建立专项扶贫机制。自1986年以来，农业部、教育部、科技部、交通部、水利部、国土资源部、商务部、林业局、环保总局和统计局等部委在农田水利、道路交通、教育、科技、文化、卫生等多个领域开展有计划有组织的专项扶贫工作，出台了以工代赈、贴息贷款、财政发展资金、科技扶贫、社会扶贫等多项开发式扶贫政策。同时，为了进一步加快扶贫开发步伐，1994年政府制定并实施“八七扶贫攻坚计划”，决定从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。

1.农村扶贫开发组织体系的建立

图1－1　中国政府农村扶贫组织体系
资料来源：中国发展研究基金会组织编写：《在发展中消除贫困：中国发展报告2007》，中国发展出版社2007年版，第159页。

为协调、整合各参与农村扶贫开发部门之间的关系，我国从中央到地方各级政府都成立跨部门扶贫开发领导小组，并在扶贫开发领导小组之下设立专门的扶贫开发办公室。国务院扶贫开发领导小组是国务院的议事协调机构，其成员包括国务院办公厅、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行、教育部、科技部、国家民族事务管理委员会、民政部、劳动和社会保障部、国土资源部、交通部、水利部、农业部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、环保总局、统计局、林业局、中国农业银行、全国总工会、团中央、全国妇女联合会、全国供销总社、中国残疾人联合会等有关部门的负责同志。我国农村反贫困组织体系详见图1－1，其核心部门主要是各级扶贫开发领导小组办公室、国家发展和改革委员会、财政系统和中国农业银行系统。其他政府部门主要参与到和自身业务相关的农村扶贫开发活动中。交通、水利、农业、林业、教育和卫生等政府业务部门除了需要负责贫困地区的相关事业发展外，还直接参与相关扶贫项目的实施。

2.扶贫目标群体瞄准机制的建立

我国扶贫目标群体标准机制包括了贫困县和贫困人口的确定。

为促进贫困地区的发展，同时使各种扶贫资源有效整合，我国政府将贫困人口比较集中的县作为专项扶贫计划的基本瞄准单位。中央政府于1986年第一次确定了国定贫困县的标准：1985年全县人均收入水平低于150元以下的县被确定为国家级贫困县，对少数民族自治县和革命老区县扩大到200元，个别具有重大影响的革命老区县和部分牧区县则放宽到300元。1986年至1993年，有331个县被确定为贫困县，与此同时各地方政府按照中央要求，根据一定的收入标准确定了省（区）的重点扶持工作重点县。1994年制定《八七扶贫攻坚计划》时，中央政府重新调整了国定贫困县的标准，并根据此标准将国家重点扶持的592个贫困县列入《八七扶贫攻坚按计划》。

专栏1－1 国家扶贫开发工作重点县的确定^[5]

为了抓好新世纪的扶贫开发工作，中国政府确定以中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发重点，并决定在上述地区确定扶贫开发工作重点县（简称重点县）。根据“明确责任，覆盖多数，科学测算，相对稳定，省负总责”的原则，国务院扶贫办确定各省重点县的数量和有关规定，由各省人民政府确定具体县，报国务院扶贫开发领导小组审核、备案。重点县数量的确定采用“631指数法”测定：贫困人口（占全国比例）占60%权重（其中绝对贫困人口与低收入人口各占80%与20%比例）；农民人均纯收入较低的县数（占全国比例）占30%权重；人均GDP低的县数、人均财政收入低的县数占10%权重。其中：人均低收入以1300元为标准，老区、少数民族边疆地区为1500元；人均GDP以2700元为标准；人均财政收入以120元为标准。

根据以上原则和方法，在全国中西部21个省区市确定了592个县（旗、市）为国家扶贫开发工作重点县。它们集中在少数民族地区、革命老区、边境地区和特困地区，其中老、少、边县的比例分别由“八七计划”的18%、43%、6%上升到31%、45%、9%。据初步测算，重点县覆盖的贫困人口（625元）占全国的61.9%，低收入人口（865元）占63.3%。重点县与“八七计划”的贫困县相比，新列入的89个，原贫困县出列的有51个，调整的比例为9.2%。

在这一阶段，贫困主要被理解为没有解决温饱问题、生存面临威胁的绝对贫困状态。政府将解决温饱作为扶贫工作的主要目标，确定贫困线，估计贫困人口数量。我国农村绝对贫困标准最初是由政府有关部门在对6.7万户农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出，即1985年农村人均纯收入206元的标准。此后，随着年际之间物价的变化，这一标准也做了相应的调整。

专栏1－2 中国绝对贫困标准的计算方法^[6](www.xing528.com)

1.综合国家和国内最低限度的营养标准，中国采用了2100大卡热量作为农村贫困人口的必需营养标准。

2.用最低收入农户的食品消费清单和食品价格确定达到人体最低营养标准所需要的最低食物支出，作为食物贫困线。

3.假设靠牺牲基本食物所需获得的非食品需求是维持生存和正常活动必不可少的，也是最少的。并根据回归方法计算出收入正好等于食品贫困线的人口的非食物支出（包括最低的衣着、住房、燃料和交通等必需的非食品支出费用），作为非食品贫困线。

4.用食品贫困线（约占60%）与非食品贫困线（40%）相加得到贫困人口的扶贫标准。

3.扶贫资金安排政策和专项扶贫项目管理政策

在资金投入政策方面，“八七扶贫攻坚计划”阶段，我国用于扶贫工作的资金投入主要有三大类：第一类主要是通过中央财政转移支付，向贫困地区投入的专项扶贫资金，如支援经济不发达地区发展资金、以工代赈资金、“三西”农业建设专项补助资金、“少数民族发展资金”等；第二类主要是通过财税优惠政策，包括一系列促进贫困地区的经济发展和贫困人口脱贫致富的财政税收优惠政策等；第三类是扶贫贴息贷款。“国家八七扶贫攻坚计划”时期，专项扶贫贷款项目占全部扶贫资金的一半以上，它的主要目标是为贫困地区和贫困户的生产活动和经济发展提供直接信贷支持。在资金投向政策方面，1997年开始生效的《国家扶贫资金管理办法》明确规定了国家各项扶贫资金的地区投向和项目投向。在资金分配政策方面。从1996年开始，中央政府确定的农村扶贫的总的原则是省对扶贫工作负总责，并具体制定“四到省”的原则，即资金到省、权力到省、任务到省、责任到省。为落实这一原则，财政扶贫资金从中央到各省的分配主要采用的是因素法。另外，我国政府还对财政扶贫资金的管理和投向，以工代赈资金、信贷扶贫资金、“三西”扶贫资金、少数民族发展资金等项目资金制定了专门的使用和管理政策。

4.东西协作扶贫和党政机关定点扶贫

东西协作扶贫是动员东部发达省市对口帮扶西部省（区）发展，各协作方根据“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，开展多层次、全方位的扶贫协作，以加快西部贫困地区的脱贫步伐。具体的协作方式有以下4种：（1）无偿捐赠资金用于教育、卫生和其他基础设施建设；（2）捐赠生产和生活物资，用于支持农户的农业生产和救济农民的日常生活；（3）经济技术协作，利用发达地区的资金、技术、管理、市场和贫困地区的资源以及廉价劳动力进行合作生产和经营；（4）人员的双向交流，发达省市派干部、技术人员和青年志愿者到贫困省、区提供服务，贫困省、区派行政和技术干部到发达省市接受培训和挂职锻炼，输送劳动力到发达地区就业。

定点扶贫是党政机关、企事业单位和社会团体利用自己的资源，定点扶持对口的国定贫困县。其目的是社会各方力量参与扶贫工作，以补充中央的扶贫投入，并利用各业务部门专业力量进行扶贫。参与扶贫的定点单位从最初1986年的10个中央政府部门，发展到2000年共有138个中央党政机关、企事业单位和社会团体参与定点扶贫工作，共扶持了350个贫困县。

5.扶贫监测政策

扶贫投资决策权下放后，扶贫资金的监控和管理成为贫困开发工作的重要内容。为满足监管工作的需要，国务院扶贫开发领导小组、原国家计划委员会、财政部、国家统计局、中国农业银行5部门于1992年联合制定下达了《贫困县经济开发统计报表》，开始对政府反贫困政策措施的监测。扶贫监测由隶属于各级政府的扶贫办公室执行；基础统计表由贫困县扶贫办公室填报，在县级汇总数据，没有规定原始数据的采集方式和推算方法；监测内容包括贫困县扶贫投资来源和总量、贫困县扶贫投资结构和使用、贫困县扶贫开发投资效益及成果3个方面。为改进贫困线的测算方法，国家统计局从1995年开始，利用住户调查数据，使用“马丁法”，计算了中国贫困线。1997年增加了对贫困县的农村住户抽样调查。由国家统计局直属的各级农调队实施，调查方法与国家统计局对全国的农村住户抽样调查方法类似。其具体监测指标见表1－2。

表1－2　贫困县贫困监测指标^[7]

6.其他有利于农村反贫困的政策

除政府专项扶贫政策外，其他有利于农村反贫困的政策主要有普及九年义务教育政策，由教育部、财政部组织实施的“国家贫困地区义务教育工程”等。

三、全面建设小康社会时期的扶贫开发政策

进入新世纪，我国已基本解决了温饱问题，进入全面建设小康社会的新阶段。与此同时，我国社会、政治和经济发展逐渐步入一个多元矛盾交织互动的复杂时期。在经济增长的强力推动和国家开发式扶贫战略的强势干预下，单纯的收入贫困问题已经不再是我国社会发展中的最主要问题，而以收入差距、城乡差距、工农差距以及农村内部分化为主要特点的差异格局，构成了我国新世纪经济社会发展的主要挑战^[8]。这一时期，我国的扶贫开发政策在于：一是坚持开发式扶贫和社会保障相结合；二是坚持专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫相结合；三是坚持外部支持与自力更生相结合^[9]。

1.农村发展政策调整

经过20多年的经济社会快速发展，我国在2003年人均GDP超过1000美元，工业化已进中期阶段，农村发展迎来了“工业反哺农业、城市支持农村”的新时期。这一时期围绕“以工补农、以城带乡”的城乡统筹协调发展战略，中央政府在农村实施了众多的政策调整和改革。

——为防止西部农村生态环境的进一步破坏，2001年开始实施了大规模的退耕还林计划。

——为确保农民粮食生产的积极性和粮食生产的稳定，2004年开始对种粮农民实行了“三补”，即粮食直补、良种补贴、大型农机具补贴。

——为减少农民负担，防止农村乱收费现象的恶化，中央政府于2001年开始进行试点，2003年全面推行了农村税费改革。2006年全面取消农业税。

——为解决农民“看病难”问题，2003年开始在农村试点建立新型合作医疗制度：采取自愿方式，农民每人每年缴纳10元，中央和地方政府相应给予一定比例的资金补助。计划2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度。

——为解决农村特困人口的基本保障，国家将农村社会保障体现建设纳入城乡统筹发展之中，逐步加大公共财政对农村社会保障体系建设的投入。2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度，将家庭年人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。

——为继续支持贫困地区教育发展，在贫困地区对家庭经济困难的学生实施免费提供教科书，免收杂费，对寄宿生补助生活费的“两免一补”政策。

2.专项扶贫政策

2001年，中央政府颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》，对我国扶贫开发工作做了一系列调整和部署。

（1）扶贫资金使用和管理政策调整。在扶贫资金分配上改变过去由财政部、国家发展和改革委员会和农业银行等单项扶贫资金管理部门单独设计的作法，而要求这些职能部门与国务院扶贫办公室商讨。在资金使用投向上，与之前财政扶贫资金全部用于国家重点县相比，允许部分资金用于非重点县的扶贫工作，但其比重不超过30%，投向重点县的自今年不低于70%。在扶贫资金管理上实行财政扶贫资金报账制管理。

（2）扶贫瞄准机制调整。进入新世纪，我国贫困人口分布更加分散，形成“大分散、小集中”的贫困人口分布新特征。这一时期，扶贫瞄准方法开始向村级瞄准调整，而扶贫资金分配开始由县级瞄准向村级瞄准转移。在贫困村的选定上，根据亚洲开发银行专家组提出的参与式贫困指数（PPI）来进行选定。共选定了14.8万个贫困村作为新时期扶贫开发工作重点。

（3）扶贫干预途径选择。这一时期，政府专项扶贫的工作重点发生了变化，重点集中于3项内容：整村推进、产业开发和劳动力转移培训。建立了“一体两翼”的农村扶贫开发战略，“一体”指以整村推进扶贫为主体，“两翼”指产业开发和劳动力转移培训。同时，借鉴自愿开发式移民在扶贫工作中的突出贡献以及考虑到部分贫困地区的人居条件十分恶劣，自愿移民扶贫也成为这一时期重要的扶贫干预方式。

3.区域发展政策。

20世纪末，我国政府开始实施西部大开发战略。西部地区自然条件相对恶劣，基础设施建设相对滞后，贫困人口比较集中。十多年来，西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发等项目，在同等条件下优先在贫困地区布局；公路建设加快向贫困地区衍生，把贫困地区的县城与国道、省道与国道、省道干线连接起来；基础设施建设项目尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。国家相继出台了一系列区域发展政策，促进西藏和四川、云南、甘肃、青海四省藏区以及新疆、广西、重庆、宁夏、甘肃、内蒙古、云南等地经济社会发展，并把农村扶贫开发作为重点加以推进。^[10]