县级规划编制中的产业扶贫和项目选择平衡

一、资金的需求与供给的关系

我国新阶段扶贫政策和总体规划的实施面临着一个至关重要的问题，即有限的扶贫资金预算难以覆盖扶贫项目的资金需求。同样，在我国县域范围内的扶贫工作开展过程中，也存在着这一扶贫资金供求关系失衡的现象。

县域范围内扶贫资金的来源主要包括国家财政拨款、地方财政拨款和社会资金筹措。这些资金主要用于扶贫工作的开展，包括基础设施建设、产业发展、改善农村基本生产生活条件、就业与农村人力资源开发、社会事业发展与公共服务、生态建设和环境保护、扶贫机制改革和组织实施等各个方面。

扶贫资金的供不应求是任何地区都面临的一个难以解决的问题。除了国家预算有限以及由于国家部门分割的体制，很难围绕着某一类群体开展各种项目或提供各类扶持等原因，连片特困地区的贫困县还存在着一些特殊的因素导致资金供求失衡。首先，这些特困县域范围内的生产生活条件十分恶劣，自然灾害多、基本公共服务滞后、自我发展能力弱、生态环境保护任务重，由于这些客观条件的全方位落后，使得其脱贫需要更多的资金支持。其次，上述的客观劣势条件使得这些地区难以吸引社会资金参与区域发展和扶贫。最后，这些地区缺乏有效监管，使得在资金落实过程中的实际利用达不到预期效果。

立足于现阶段国家发展实际来看，从根本上解决扶贫资金供需关系失衡问题是不现实的，只能通过采取一些措施来调和扶贫资金供给与需求的关系。

（一）不断扩大扶贫资金的来源渠道，鼓励社会资本投入扶贫，增加扶贫资金的供给。缓和资金供需矛盾需要不断创新资金的来源渠道。扶贫资金的传统获取渠道是国家与地方的专项拨款，这部分资金数额巨大但灵活性较差，远远不能满足需要，同时难以调动扶贫主体的积极性。社会资本具有较强的灵活性和较大挖掘潜力，由于其没有预算限制，只要地方政府能够正确引导，积极鼓励，配合政策支持，社会扶贫资本也将占据扶贫资金的重要份额。同时，在社会资本的扶贫过程中，扶贫主体的参与度很高，对于其积极性的调动和扶贫效果的实现起着较大作用。

（二）做好合理的扶贫经费预算，平衡扶贫资金的供需关系。扶贫经费预算是根据扶贫规划针对每年的计划执行而制定的资金使用计划。县级实施规划的资金预算要具有可行性，现在普遍存在资金预算过高的问题，这不仅使得有限的资金难以完全真正用到扶贫工作最需要的地方，同时还增加了县级实施规划通过审批的难度。合理而科学的经费预算能够有效地指导扶贫资金的使用，弥补资金供需缺口。

（三）保证扶贫资金的流向合理均衡，提高资金的实际利用率，减少扶贫资金的需求缺口。每个贫困县在生产生活的各个方面都对扶贫资金有所需求。要想提高有限资金的利用效果，就需要全面而有重点地使用这些扶贫资金。表现在县级实施规划的编制过程中，即是对扶贫项目进行选择。扶贫资金应该流入那些扶贫效果明显、可操作性强、解决制约发展瓶颈问题等县级项目中去，这样才能提高扶贫资金的实际利用率，利用最少的资金满足最大的扶贫需求。

二、产业开发与资源供给的关系

利用国家的产业扶持政策，实施产业扶贫，以产业开发来带动县域发展，推动县域扶贫工作的进一步开展，是县级实施规划的重要一环。

编制县级实施规划，选择适合县域发展和脱贫工作的产业，需要将所选产业和县域资源间的匹配性问题放在首位。资源主要包括自然资源（土地、水、气候、生物、矿产、天然风景等）、社会经济资源（经济发展水平、人口、劳动力数量等）与技术资源（技术水平、教育水平等）。在选择县域发展的产业时，要对本地区的资源供给情况进行充分考察，明确本地区的资源优势与劣势，结合扶贫开发工作的目标，找出本地区现实的资源情况，尤其是社会资源、技术资源与扶贫开发工作目标间的差距。以便进一步制定产业开发政策，确定地区产业开发的专业化和综合化的途径，编制县级实施规划。

在产业项目的选择上，一方面考虑资源环境的承载力，所选产业不能超越一个地区的资源环境的承载能力。不能通过选取大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染物的产业实现经济较快增长，而是要将提高增长质量和效益放在首位，通过选取经济效益好、环保水平高的的产业来促进县域经济发展，推进脱贫工作的展开；另一方面，要结合县域资源的实际情况，所要发展的产业能够利用县域内的现有资源，带动优势自然资源的开发，提升县域社会经济资源和技术资源的水平。同时，所要发展产业还应具有良好的扶贫效果，能够通过产业的发展带动扶贫开发工作的进行，真正实现“产业扶贫”。(www.xing528.com)

县级产业开发主要通过两条途径来实现，但这两条途径都需要立足县域内现有资源水平。一条途径是，依据县域内的资源状况，发展具有扶贫效应和经济效益的特色产业。这需要充分发挥县域生态环境和自然资源优势，推广先进实用技术，培植壮大特色支柱产业，完善特色优势产业；促进产业结构调整，通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织，带动和帮助贫困农户发展生产；引导和支持企业到贫困地区投资兴业，带动贫困农户增收；另一个途径是利用好国家政策，依据县域资源水平现状，接收国家大型项目、重点工程和新兴产业，并通过产业承接，接纳劳动密集型产业。该途径不仅带来了经济效益，同时也将新的技术、资金与管理理念带入县域内，带来了一定的社会效益。

以上两个途径是相互联系的。依据现有资源状况，发挥县域自然资源优势，培植特色产业，不仅需要本地区企业的参与，同时也需要引进先进技术和资金，接纳外部优势企业参与进来；县级区域进行产业承接，所承接的产业需要能与本县的实际情况相匹配，能够带动县域发展，带来扶贫效益和社会效益。

在编制县级实施规划、选择发展的产业时，不仅要考虑到本县域资源水平的实际情况，因地制宜地选取所要发展的产业，而且所发展的产业既要能合理开发利用本县域的自然资源，孕育出特色优势产业，也要能提升社会经济资源和技术资源水平，取得社会效益。

三、特殊困难群体扶持政策普惠性与特殊性的关系

作为国家层面整体推动的区域发展和扶贫攻坚规划，更多是从全国、大的区域着眼，因而政策支持往往具有普惠性的特征。例如，一系列惠农政策，往往是针对全国范围内农村建设与发展的普遍问题而设置，而难以回应每一个特殊社区、特别群体的利益诉求。但必须认识到，扶贫开发工作具有自身的特殊性，有不小比例的地区和人口的贫困具有非常殊异性的原因。例如某地区的地方病或环境污染，是当地贫困的主要原因，再如农村的残疾人贫困、失独家庭贫困、老年人贫困、儿童贫困等，虽然民政部门有一定程度的支持，但力度较为有限，而宏大的规划又较难覆盖这类人群的需求。这就需要在县级实施规划中，对这些群体的需求有所回应，充分体现“以人为本”的行政理念。

四、规划目标与实施条件的关系

新时期国家加大了对贫困地区区域发展和扶贫攻坚工作的投入力度和政策支持，为这些地区的发展营造了难得的机遇。各地减贫与发展的积极性也被激活，但应当承认，国家的投入能力目前还是比较有限的。基层上报的规划，如果不考虑国家的投入水平，往往是不具备操作性的，也就是说相应的实施条件是不具备的。但另一方面，也应当清醒地认识到，国家在直接财政投入之外，更注重对贫困地区减贫与发展的政策支持，在此背景下，县级实施规划更应考虑，如何用好国家的政策，如何更为积极地整合资源，调动积极力量，在现有的资源条件下，取得尽可能好的治理绩效。换言之，要积极地在政策许可的范围内创造条件，群策群力将县域发展和扶贫开发工作做好。

五、硬件建设和软件建设（能力建设）的关系

制约片区脱贫致富步伐的并不仅仅体现在交通道路、水利电力等硬件条件上，更体现在软件建设（能力建设）上，这是当前解决贫困地区发展的最根本措施。反贫困的核心就是要在帮助人们摆脱物质贫困的同时，帮助他们扩大选择的能力和机会，深入认识教育、医疗卫生等基本公共服务对于贫困地区减贫的重要作用，把更多的资金投入到提升农民教育和健康水平中，清除户籍歧视的制度安排，提高农民自身获取收入、预防和应对贫困风险的能力，而不是在其陷入贫困不能自拔之后再进行扶持和救助。在资金和项目安排上，扶贫资源优先满足贫困地区基本公共服务的需求，改变当前对基本公共服务投资总量过少、占扶贫资金比例不断下降的趋势。因此，必须处理好硬件建设和软件建设的关系，使两者相得益彰，完善载体功能。一方面，完善水、电、场、路等基础设施，推进贫困地区土地整治、农田水利建设，加强中小河流治理、山洪地质灾害防治及水土流失综合治理。积极实施农村饮水安全工程。加大牧区游牧民定居工程实施力度。加快贫困地区通乡、通村道路建设和农村电网改造升级，优先实施重点县村村通有线电视、电话、互联网工程。另一方面，加强软件建设（能力建设），发展教育文化事业。推进边远贫困地区适当集中办学，加快寄宿制学校建设，加大对边远贫困地区学前教育的扶持力度，逐步提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准，继续落实国家助学金政策，推动农村中小学生营养改善工作。改善公共卫生和人口服务管理。提高新型农村合作医疗和医疗救助保障水平。加大重大疾病和地方病防控力度。加强贫困地区人口和计划生育工作。加快新型农村社会养老保险制度覆盖进度，支持贫困地区加强社会保障服务体系建设。加强基层组织建设，把扶贫开发与基层组织建设有机结合起来，选好配强村级领导班子，完善乡村治理机制，营造良好的社会环境。

六、自力更生与外部支持的关系

促进贫困地区发展根本动因应该来自贫困地区内部而不是外部，任何外界的干预不过是构成片区脱贫致富的外界环境条件，是发展的外因，外因通过内因才能发挥作用并推动事物的发展。自身努力是基础，外部帮扶是条件。首先，依靠自身力量，坚持独立自主、自力更生、艰苦奋斗，实现脱贫致富。不断探索参与式整村推进、小额信贷、贫困村互助资金等多种扶贫模式，尊重贫困地区广大干部群众在农村扶贫开发中的主体地位，加强引导，更新观念，广泛调动他们的主动性、积极性、创造性，提高其自我管理和发展能力，参与规划的编制和实施，引导他们在国家规划和政策指导下，让贫困人口直接参与扶贫开发项目决策，自强不息，不等不靠，投工投劳，苦干实干，依靠自身力量改变贫困落后面貌，促进贫困人口素质和能力建设，切实提高贫困人口的自我发展能力，加快脱贫致富步伐。其次，又要从片区实际出发，在外部通过专项扶贫资金、财政转移支付、部门项目建设、社会各界捐助、引进利用外资等途径，不断加大对贫困地区的资金投入，形成政府主导，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的大扶贫工作格局，使外部支持通过片区广大干部群众自力更生发挥出更大的积极作用。