化，提高综合效益片区县级规划的编制问题及解决办法

一、实施规划的性质和定位

片区规划体系主要分为三个层次。第一层级为片区总体规划，即国家发改委、扶贫办牵头组织的每一个片区的规划。片区总体规划一是起到方向性的作用，为片区的发展指明方向；二是起到引导性的作用，为片区的发展提出一些指导性的原则。因此总体规划不可能会很具体。第二层级的规划是省级的实施规划。省一级的规划是在总体规划的指导下根据本省内的、片区的实际情况编制实施规划，以5年为期，分两个阶段与十二五、十三五相衔接。虽然省级的实施规划比总体规划具体，但细致程度仍然不足，还只是原则性的实施规划，主要是指导和确定各个县怎样落实。第三个层次是县级实施规划，这是整个规划体系当中的关键和基础。县级实施规划是体现整个新纲要中各种精神最基础的载体；县级实施规划是真正体现区域发展与扶贫攻坚结合的结合点；县级实施规划是落实大扶贫格局的重要保证。片区规划的落脚点在于县级实施规划，只有县级的规划才是真正实施的规划。县级实施规划是片区规划实施的关键。如果县级实施规划缺乏可操作性，那么政府就没有办法兑现实现发展的承诺，县级实施规划的可操作性如何决定了总体规划能不能落实。因此，必须根据县里面的实际，根据区域发展和扶贫攻坚的思路在县里具体落实如何来编写县级实施规划。

县级实施规划是一个综合性、区域性、专项的扶贫规划。首先，综合性。中央强调要把区域发展和扶贫攻坚有机结合，用区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的总体思路来指导规划的编制，这必然是一个综合性的规划。对于整体落后的地区，如果没有发展，很难谈及扶贫。对于一些分散地区的贫困问题，可以通过特殊的扶持手段进行扶持，但是对于整片落后的区域来说，只有通过区域的发展和扶贫攻坚才能扶助。其次，区域性。作为一个区域，从区域的内部来看，就是要根据怎样加快发展和扶贫开发来设计项目、政策。从区域外来看，就是要打通这个区域和外部的各种信息、物资、资金、人才的流通渠道。既要考虑县域内部所覆盖的所有乡镇所构成的区域，同时还要考虑到邻近县的这些经济区域的带动作用。最后，专项性。片区规划虽然是区域发展和扶贫攻坚的结合，但是其核心在扶贫。如果不是扶贫对象的分布呈现区域的特点，就没有片区的概念存在。如果片区规划只注重区域发展，那么就达不到原来预期的目标，也不能体现中央对于片区发展的根本性要求。

二、实施规划目标的确定

县级实施规划是国家新阶段扶贫开发总体规划的落实，因此，县级实施规划要体现国家扶贫开发总体规划的目标要求。新阶段，我国扶贫开发工作的总体目标是：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房权利；贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大的趋势。在总目标中，前一个方面是对人的，后一个方面是对区域的。主要任务包含地方基本农田和农田水利、特色优势产业、饮水安全、生产生活用电、交通、农村危房改造、教育、医疗卫生、公共文化、社会保障、人口和计划生育、林业和生态十二个方面，基本涵盖了农村发展所需的各种条件。应该说，现阶段，规划编制的目的与全国扶贫开发工作的目标是一致的。制定规划的目的就是找出贫困乡村现状与目标任务之间的差距，通过安排合适的政策和项目，以投入最少、最省力的方式，确定改变落后状态、缩小差距的途径。所以，了解现状和确定目标是规划制定的两个最为基础的工作。不同的地区现状可能不一样，与目标任务的距离也不一样，有些地方的距离可能还比较大，这就需要思考应采用什么样的发展理念和工作思路，使用什么样的实施办法来尽力缩小差距。对于云南和贵州的大部分贫困地区，能够基本实现上述目标已是很好的结果。要求太高，反而会降低规划的可行性和可操作性。

三、县级实施规划的区域特色

作为直面县域发展与减贫现实工作的县级实施规划，不仅要考虑到落实国家的总体战略部署和目标设定，同时也要建立在充分体现区域现实状况和特点的基础之上。首先，每一个区域的发展状况存在着差异，与总体目标实现的距离有所不同，采取的工作方法也应该有所不同。其次，每一个区域都有自己的特色资源，减贫与发展过程中，要考虑充分将当地的资源优势转换为经济增长的可靠支撑。相应基础设施建设布局和相关政策也应该围绕着这一内容展开。再次，每一个区域的减贫与发展都面临着独特的约束。例如某些地区生态高度脆弱，那么产业的选择就受到很大的限制，在规划编制过程中，就应当考虑当地的生态恢复。最后，一言以蔽之，每一个县域内部，甚至县域内部的不同区域之间，资源基础、发展约束和现实道路都有所差别，因此在规划制定过程中，要充分体现尊重区域特点的差异化政策支持理念，警惕整齐划一的大规划同质化发展和减贫模式。

四、项目选择的原则和方法

县级实施规划的项目选择要立足片区规划的范围和县情实际，做到入规划的项目在片区规划的范畴内，入规划的项目符合县域的资金运作能力和项目掌控能力。不超越阶段规划项目，也不超过县域实力考虑项目。

（一）原则

1.减贫性

县级实施规划的性质决定了项目选择要符合减贫性原则，即县级实施规划的项目要把减贫性放在首要位置，应当有助于有效改善贫困人口的贫困现状、降低贫困地区的贫困发生率、减少贫困人口；有助于解决贫困户、贫困村真正相关的瓶颈性问题。如果项目的发展只注重经济效益，忽略社会效益，就与县域规划的初衷和预期目标不相符，也不能体现中央对于地方做好扶贫开发工作的根本性要求。

2.可操作性

项目的可操作性包括以下几个方面。

一是项目的选择要符合地方实际情况。以实际问题为出发点，确定目标、发展地方优势资源产业。项目的选择需要在掌握地区经济和社会发展的全面性和特殊性的基础上，分析地区资源（包括自然资源、社会资源、经济资源等）优势、市场前景、预期项目收益等。

二是要避免县级实施规划和省级实施规划项目重复，如高速公路及一些其他重要的公路。这部分的投资实际上并不由县里提供，不应该在县级实施规划当中体现，而应该体现在省级实施规划中，否则会导致规划项目规模过大、资金缺口大等问题，使项目不具可行性。

三是县级实施规划项目之间要有联系、有衔接，要合理布局工农业生产、统一片区公用基础设施建设。充分利用片区内和片区外资源促进地区经济社会发展。

3.主体参与性

项目的主体参与性的内涵是选择发展的项目要反映贫困地区、贫困人群的真实愿望和迫切需求。

项目选择只有真正符合扶贫对象的意愿，并尊重贫困人群选择项目的民主权利，才能使扶贫项目的有意义、有持久生命力。首先，贫困人群对地方优势资源和传统产业情况体会更深、更了解，选择符合意愿的更能充分发挥参与主体的主观能动性，激发参与主体的活力，从根本上解决地区贫困和人口发展的问题。其次，尊重贫困人群的民主选择权也是建设社会主义新农村的要求。在扶贫工作中要形成互动性更强的机制、更加灵活的形式、更加创新的氛围。对于整个县来说，在未来推进扶贫攻坚项目实施的过程中，要通过基层组织建设和宣传活动来提高参与对象的主体意识与主体地位，发挥目标群体、扶贫对象的主动性、积极性、主体性。

4.生态可持续性

项目的选择要正确看待和处理减贫、生态与发展的关系。

产业选择、企业发展等项目未来发展的需求要与现实资源的可供给性平衡；基础设施建设和城镇规划、乡村规划要充分考虑人与自然的和谐，兼顾美观和实用。

要站在国内、国际和世界生态保护的高度看待生态良性循环和环境保护的重要性，不能以生态的不可持续性和资源枯竭为代价发展地区经济，积极推进建立对贫困村具有水土保持和碳汇生态效益的生态林进行生态补偿的机制。

（二）方法

1.实地调研法

实践出真知，通过书本、网络等对片区基本情况了解后，通过实地观察充分掌握片区的自然条件、经济条件和社会文化现状之间的联系，认识片区贫困人口的生活现状和特点，选择适合本地区发展的项目。

2.效益分析法

效益分析包括对项目预期的经济效益、减贫效益、社会效益和生态效益进行综合性评价。经济效益可通过发展项目对提高农民收入、农作物产量、企业利润等方面衡量。减贫效益可通过贫困人口参与率、项目覆盖的贫困区范围、扶贫对象发展能力、生产和生活方式改善等方面衡量。社会效益可通过对项目区基础设施改善情况、农业生产专业化程度、贫困人口就业机会、优势产品和地区知名度提高等方面衡量。生态效益可通过防止水土流失、减少自然灾害发生频率、生态环境带来的旅游收入、生态保护引来外来投资增加等方面衡量。

3.经验借鉴法

无论是国内还是国外都有很多通过项目实施达到区域减贫和区域发展的成功案例。首先，区域外的成功经验鼓舞人心，而贫困地区致贫因素的相似性使得经验借鉴具有现实意义。贫困地区基础设施落后，人口素质较低、自然环境恶劣、地理位置不利等致贫因素都有普遍性。通过对本地区实际情况的分析，加上其他已经脱贫地区的经验，制定出符合县域发展的思路和政策。其次，区域内也可以试点创新扶贫工作方式，成功后再在本地区加以推广。区域内和区域外的经验对制定都有战略意义，同时也要总结项目发展失败的经验和其他地区编制规划中的不足。总之，要善于将成功经验和失败教训运用到地区发展实践中。

五、规划编制的参与机制

规划编制是一项由多部门、多领域、多学科专业共同完成的综合性工作，建立对方参与机制是保障编制规划科学性、全面性、可行性的重要保证。在前期研究阶段，邀请有关研究机构和专家进行研究，由有关专家进行业务指导和把关，对规划编制中的相关政策法规问题进行咨询论证，对技术问题进行把关，可以少走弯路，提高规划质量。通过各类媒体，征求社会公众尤其是区内公众意见，为规划编制献计献策。在编制过程中应听取有关人大代表和政协委员的意见，为重大问题的研究与决策判断。

首先政府部门的积极参与。要让政府每个部门都成为规划编制成员。其次，要发挥专家和研究机构的作用，通过专家和科研机构的参与，将现代专业规划思想和理念融入到规划中，同时提升规划的科学性。在此就是积极动员社会各界积极为规划编制的献计献策。最后还有充分征求人大政协委员意见和建议，把规划编制过程变成一个集思广益过程，变成一个统一思想凝聚力量的过程，变成一个思想智慧理念创新交流的过程，并成为交流合作的平台。

六、实施规划与其他规划的衔接

建立健全四个机制：一是巩固和加强以县域为基本平台的衔接协调机制。编制县级实施规划时，编制部门要拟订规划编制工作方案，明确规划编制的必要性、衔接单位、论证方式、进度安排和批准机关等，并送有关部门进行协调，规划之间不得相互矛盾。县级实施规划草案由编制部门送本级政府发展改革部门与县级国民经济和社会发展五年规划进行衔接，送上一级政府有关部门与其编制的片区规划进行衔接，涉及其他领域时还应当送本级政府有关部门与其编制的行业规划进行衔接。同级专项规划之间衔接不能达成一致意见的，由本级政府协调决定。二是强化贫困瞄准机制。对县级实施规划的项目应该有明确的甄别标准和机制，并非要把所有的项目都列入县级实施规划之中，如果项目没有明确的扶贫目标、明确的扶贫对象，不能体现对落后地区发展的带动作用，那么，这样的项目就不应该纳入实施规划中。地区发展存在不平衡的问题，但片区规划的主要目标是要解决最落后地区的贫困与发展问题。只有与此目标密切相关的项目，才能够纳入实施规划中。三是建立通畅的上下互动工作机制。将县级实施规划作为中间的结合点，上级规划特别是片区总体规划是县级实施规划的依据，需要仔细研究领会，学习规划的编制原则、编制方法、编制内容，做到下级规划服从上级规划，同时县级实施规划提出的建设任务和项目也要根据事权和财权相匹配的原则纳入上级相关规划之中。四是深化部门间横向协调和资源整合机制。在正式编制阶段，经政府批准，成立由扶贫、发展改革、交通、水利、教育、科技等扶贫领导小组成员单位组成的片区县级实施规划起草组，负责规划方案编制；初稿形成后，送地方所属部门征求意见。对于各自规划的编制和修订情况，各有关方面应互相联系，争取问题和矛盾都能在编制过程中处理解决。

七、主要相关政策的运用

县级实施规划要与全国强农惠农政策、西部大开发政策、促进中部地区崛起政策、促进西藏及青海、四川、云南、甘肃四省藏区，以及新疆、广西、重庆、宁夏、甘肃、内蒙古、云南等地的区域发展政策、农村社会保障政策等相衔接，也要与《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》提出的政策相衔接。《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》在财税、金融、投资、基础设施、教育、科技、救助、人才、文化、卫生、计划生育、广播电视等方面制定了扶贫政策，例如，重点县内新办的劳动密集型企业和农产品加工企业，三年内免征所得税。对贫困地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，享受政策规定范围内的免征关税优惠。企业用于扶贫公益事业的捐赠支出，可以按规定进行所得税税前扣除。所有重点县内固定资产投资和公益性工程建设的资金配套要求予以取消。逐步提高集中连片特殊困难地区和重点县国家投资项目的补助标准和资本金注入比例等。县级实施规划应积极与行业部门对接，切实抓好政策落地。片区扶贫问题的解决需要特殊的手段和政策支持，而实施规划可操作性的大小主要取决于国家有多少特殊的政策，需要相关部委都能出台相应的片区支持政策。

专栏5－1：《建始县区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011－2020年）》衔接的主要规划文件

1.《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》（中发〔2011〕10号）

2.《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）》(www.xing528.com)

3.《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发〔2010〕11号）

4.《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）

5.《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）

6.《湖北省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

7.《恩施州国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

8.《建始县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

9.《湖北省农村扶贫开发纲要》（鄂发〔2011〕23号）

10.《国家高速公路网规划》

11.《湖北省高速公路网规划》

12.《中共湖北省委、省人民政府关于推进湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的意见》（鄂发〔2011〕25号）

13.《中共湖北省委、省人民政府关于支持恩施自治州建设先进自治州的决定》（鄂发〔2010〕13号）

14.《国家中长期铁路网规划》

八、资金约束下的预算

（一）预算编制原则

虽然连片特困地区已经成为新时期扶贫开发工作的重要战场，各片区所涵盖的各县会获得各级部门的资金支持，但是，由于扶贫开发工作时间长、难度大、所需资金多、需要资金的项目和地区多，因此在编制县级实施规划时，会存在一定的资金约束。为了更好地利用有限的资金，编制县级实施规划的预算要首先坚持公平、透明的总体要求。编制县级实施规划预算时，要通过建立科学的预算分配体系，以实现预算分配的标准化。对于预算中所列各类项目，要通过填报项目文本并科学论证，采用择优排序的方法确定必保项目和备选项目，并结合当年的财力状况与支出重点，优先安排急需、可行的项目，从而减少预算分配中存在的主观随意性，使预算分配更加规范、透明。

为了更好地利用资金，促进县域扶贫工作的开展，在编制预算时，需要坚持以下原则：

1.合法性原则

县级实施规划预算的编制要符合《预算法》和国家其他法律、法规，充分体现国家的有关方针、政策，并且在规划编制部门的职责范围内编制。所需资金的各类收支情况，都要依法在预算中如实反映。

2.真实性原则

县级实施规划中，各类项目预算收支的预测应以项目建设的需要为依据，对每一收支项目的数字指标运用科学合理的方法加以测算，力求各项收支数据真实准确。基础数据资料要按实际情况填报；各项收入预算要结合近几年实际取得的收入考虑增收减收因素测算，不能随意夸大或隐瞒收入；支出要按规定的标准，结合近几年的实际支出情况测算，不得随意虚增或虚列支出；各项收支要符合实际情况，测算时要有真实可靠的依据，不能凭主观印象或人为提高开支标准、扩大开支范围。

3.重要性原则

根据重要性原则，在预算编制时做到合理安排各项资金，要先保证基本支出，后安排项目支出；先重点、急需项目，后一般项目。基本支出是维持县级实施规划正常运转，进行扶贫开发工作所必需的开支，因此要优先安排预算；项目支出根据财力情况，按轻重缓急排序优先符合当地实际情况、有良好扶贫效果的项目。

4.明晰性原则

明晰性原则是指县级实施规划的预算应当清晰明了，便于理解和利用。在编制县级实施规划的预算时，需要清楚地列出预算资金的支出与收入，并对项目资金的收支情况进行明确的记录，不遗漏、不夸大所列项目的收支情况，要能清楚地反映出项目规划、项目所需资金的来龙去脉。同时根据清晰性原则，编制的预算还应当准确清晰、资金账户对应关系明确、文字摘要清楚、数字金额准确、手续齐备、程序合理，以便能够准确完整地把握预算的内容，方便预算的使用。

（二）预算编制方法

一般来说，预算的编制主要有两类方法。一类是增量预算法。是指在上年度预算实际执行情况的基础上，考虑了预算期内各种因素的变动，相应增加或减少有关项目的预算数额，以确定未来一定期间收支的一种预算方法。如果在基期实际数基础上增加一定的比率，则叫“增量预算法”；反之，若是基期实际数基础上减少一定的比率，则叫“减量预算法”。

这类方法主要根据以前的情况来进行预算编制，比较简单好用。主要缺点是以前期预算的实际执行结果为基础，不可避免地受到既成事实的影响，易使预算中的某些不合理因素得以长期沿袭，因而有一定的局限性。同时，也容易滋长预算分配中的平均主义和简单化，不利于通过合理的预算分配来调动各部门的积极性。

另一类方法是零基预算法。该方法是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算形式。零基预算在编制年度预算时，对各项预算支出均不以上年预算为基数，一切从零开始，按日常经费和专项经费两部分重新核定，做到该保留的保留，应取消的取消，确需增加的予以增加。这种预算不对历史基础数据做修修补补，而是重新审查每项活动对实现目标的意义和效果，要消除当年存在的费用支出在下一年度就一定存在的习惯性心理。然后在成本效益分析的基础上，重新排出各项目的优先次序，并据此决定资金和其他资源的分配。

在县级实施规划的预算编制中，要根据不同的情况、不同的要求，将增量预算和零基预算与不同项目的需要结合使用。

九、县级实施规划与片区总体规划框架一致性

县级实施规划与片区总体规划都属于扶贫专项规划，不等同区域规划和五年发展规划，在扶贫规划体系中不同的层次和地位，发挥着不同的功能和作用。片区总体规划是国家发改委、扶贫办牵头组织编制的每一个片区的区域发展与扶贫攻坚规划，其作用是为片区的扶贫发展指明方向，是为片区的扶贫发展制定指导性原则。因此，总体规划只能提供宏观指导，不可能很具体、很详实。片区县级实施规划是可以真正付诸实施的具有可操作性的规划。片区总体规划是片区县级实施规划的主要编制依据，从指导思想、基本原则、战略定位和发展目标等方面对片区县级实施规划进行宏观指导。反过来，片区县级实施规划是片区总体规划的细化，是扶贫开发规划体系中的最具体实施规划，两者既不能相互替代，也不能混为一体。因此，两者的规划框架既有一定的一致性，又有较大的差异性。两者在指导思想、基本原则、发展目标等方面保持连贯性和一致性，同时，在规划层次、规划深度、规划详细程度和可操作性方面存在很大差异。片区总体规划更多地突出片区贫困问题的普遍性，从宏观上用战略性、原则性的语言表述规划，所涉及的项目多是跨区域的、影响重大的、主要由中央或省级政府投资的项目；而县级实施规划更多地突出县域贫困问题的特殊性，从微观上用具体项目来支撑规划落实，所涉及的项目可以是由中央或省级政府投资的项目，但更多的是由县级政府负责的扶贫项目，更强调贫困瞄准机制，要有明确的甄别标准和机制，有明确的扶贫目标、明确的扶贫对象，体现对落后地区发展的带动作用的项目，并且是已经纳入行业规划特别是国家级和省级行业规划、资金有保障的项目。因此，既不能将片区总体规划的框架简单地套用到县级实施规划上，造成县级实施规划的笼统抽象、不具可操作性，也不能将县级实施规划简单地拼凑堆砌成片区总体规划，失去片区总体规划应有的宏观高度和战略指导性。

十、县级实施规划的总规模

实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚，将区域发展与扶贫攻坚相结合，是党中央、国务院应对新时期扶贫形势作出的重大决策，是扶贫开发工作模式的重大创新，是改变贫困地区落后面貌的重大举措。县级区域作为连片特困地区的基础组成部分，通过编制县级实施规划，来抓住这次发展的机会，实现本县域全面发展、跨越式发展，这是无可厚非的。但是，如果在规划编制中，不加区别地将大量项目机械地堆积，不注重可操作性，就会导致县级实施规划的总规模大大超过合理的预算限额，使得县级实施规划无法执行。

例如，在某一县的实施规划中，今后10年的规划投资总额为2900亿元，按照这个标准，对全国14个片区的680个县所规划的投资总额进行加总，那么全国每年的全部财政收入还无法满足各个片区县域投资的需求。

因此，为了使县级实施规划具有可操作性，能够切实指导县域社会经济的发展、推动扶贫开发工作的实施，在编制县级实施规划时，要把握好县级实施规划的规模，使县级规划的实施规模切实可行。

在编制县级实施规划时，要明确县级实施规划的总规模的范围就是县域范围，所有的规划项目、内容都不能突破县级行政边界，其可以自行控制的规模，也要与县级规模相适应。此外，由于县级实施规划是片区规划的组成部分，县级实施规划的规模不能超出片区规划的范围，资金盘子不能超过片区规划的总盘子。而且由于县级实施规划是片区规划的基础，片区规划在一定程度上是县级实施规划的总纲，所以县级实施规划的规模要合乎片区规划的要求。另外还需明确的是，虽然编制县级实施规划的目的即要实现新时期我国扶贫开发工作的总目标是为了进一步贯彻落实新扶贫开发纲要的精神，但是在编制县级实施规划时也不能缺乏约束，而是要符合县级实施规划是片区规划的基础这一定位，根据片区和县域经济社会发展水平和扶贫开发工作的具体要求来进行编制，合理确定县级实施规划的规模。

具体而言，县级实施规划总规模可以根据以下两种方法来确定：

一种方法是我们可以根据过去县域相关规划的总规模的变化，得出每年总规模相应的增长幅度。在以往的县域实施规划中，对各类规划的总规模都会有所涉及。在这些规划的执行过程中，对这些规划的总规模是否合适，都会有一定的判断。为了确定县级实施规划的总规模，就需要在以往各类规划实施的基础上，根据规划的实施情况，结合新扶贫纲要和片区规划对县级扶贫开发工作的要求，合理推断出和县级实施规划相匹配的实施规划的总规模，使县级实施规划的总规模在大体上具有一定的可操作性。

另一种方法是根据新扶贫开发纲要的精神和所在片区的片区规划的有关要求，确定本县所需要达成的目标，并将其具体化，将其和现有的实际情况相比较，找出现实和目标之间的差距，计算出各类要求在完成期限内每年需要达到的实现情况。再在过去已经得到审批的规划总规模水平上，结合现实要求，按照这个发展速度进行增减。这样也能够得到一个大体上合理的总规模。

不论采取以上那种方法，都需要在编制县级实施规划时，实事求是、因地制宜，使县级实施规划的总规模既符合新扶贫纲要的要求、合乎片区规划的约束，也能与当地的现实条件相适应。