规制理论：政府干预与市场失灵的矫正

规制又称管制，指政府为实现特定的公共经济政策目标而对经济进行干预和控制，以矫正和改善市场失灵的行为。关于规制的严格定义，不同的学者给出了不同的解读。植草益(1992)认为规制是按照一定的规则对特定的经济行为主体的活动进行规范和限制的行为，包括宏观和微观两个层面，按行为主体又分为私人进行的私人规制和公共机构进行的公共规制两大类。Kahn(1970)认为规制是政府对公共事业部门及经济运行主要方面做出的规定，涉及产业准入、价格决定、服务条件和质量，以及合理条件下服务所有客户时应尽义务。Stigler(1971)首先提出政府规制是政府响应利益集团的诉求为实现其利益而设计和实施的一种法规(rule)，从而开创了规制经济学，将规制的对象范围扩展至一切的公共-私人关系。Gellhorn and Pierce(1982)认为规制是规制者的判断对市场判断的取代，是其对众多私人经济力量的法律控制形式之一。也有学者认为规制是同政治家追求政治目的相关的政治过程(Mitnick， 1980；Meier， 1985)。Spulber(1999)对前人分别从经济学、法学和政治学单一视角的规制分析进行了批判和综合，试图融合行政决策模型和市场机制模型，认为规制包含了其本身和制定过程两重含义，是消费者、企业和规制制定者相互结盟并讨价还价的过程。余晖(1997)认为规制是政府行政部门通过各种法律法规和行政裁决手段直接对微观经济主体进行直接干预，以治理市场失灵的行为。王俊豪(2001)认为规制是具有法律地位且相对独立的政府机构，对被规制者依据法律法规展开的一连串行政管理与监督行为。

综上，规制有如下三个特点： 第一，规制是政府行为，其目的具有不确定性(处于不同发展阶段的国家其目标存在差异)；第二，规制的内容具有多样性，可以是对经济行为(如产品价格)进行规制也可以是对社会行为(如企业进入)进行规制；第三，规制的“度”难以把握。以往学者对规制的研究，认为规制是政府行政机构依照各种法律法规对经济主体行为进行干预或控制，从而矫正和改善市场失灵、增进社会公共福利的政府行为。

(一) 规制的必要性

经典的微观经济学理论证明了在一系列严格的假设条件下，完全竞争市场能够使得资源配置达到帕累托最优状态。现实经济运行面临的情况纷繁复杂，完全竞争市场仅存在于理论研究中，现实中的市场机制难以完全发挥有效配置资源的作用。市场机制不能发挥其调节资源实现资源有效配置的情形，称为市场失灵。在市场失灵的状况下，政府需要对市场进行规制，从而纠正市场失灵的情况。市场失灵主要包括四种情形，即垄断、外部影响、公共物品和不完全信息。

1. 垄断

广义上的垄断，即不完全竞争，它包含了垄断、寡头垄断和垄断竞争三种情形。范里安(2010)认为垄断是指单个或少数几个厂商对某一特定市场上的某种产品具有排他性的控制。厂商成为垄断者的关键特征在于是否具有一定程度的市场势力(Market Power)，是否能够通过调整产量影响产品的市场价格，所提供的产品是否具有不可替代性。在存在垄断的情况下，将会造成三方面问题。第一，社会福利损失。在传统的经济学中，总的社会福利损失为所谓的“纯损”三角形(也称哈伯格三角形)。垄断厂商为了获得垄断所带来的所有垄断利润，将会采取“寻租”行为，即厂商将一部分利润用于游说政府或贿赂政府官员以获取垄断利润。第二，收入分配不均。垄断厂商为了获得额外收益，往往对不同的消费者采取不同的价格。垄断厂商能够借助其垄断势力进行定价，其目标是利润最大化。在这一指导原则下垄断厂商往往会采取价格歧视策略，从而尽可能地最大化自身利益。第三，生产低效。在存在垄断的市场条件下，由于缺乏竞争，厂商缺乏削减成本的内在动力，即在向市场供应商品时，企业并没有达到生产成本的最小化，产生X-无效率问题(Leibenstein， 1966)。

2. 外部影响

外部影响，又称外部效应，指某个经济行为主体进行经济活动时对社会上其他经济行为主体的福利产生影响，但并没有承担相应后果的情形。外部性定义的前提是庇古所提出的“附带性”，即外部性的产生并不是经济行为主体有意影响他人或组织的结果，而是经济行为主体采取理性、自利行为时附带产生了影响他人或组织的结果。外部影响的存在使得经济行为主体进行经济活动所付出的成本(私人成本)与该项经济活动实际造成的全部成本(社会成本)或所获得的收益(私人收益)与该项经济活动带来的全部收益(社会收益)并不一致。如果经济行为主体从事某项经济活动所得的私人收益小于社会收益，即经济行为主体从事经济活动使得其他社会成员福利增加但并未因此获得补偿，这种性质的外部影响称为正外部影响或外部经济；而经济行为主体从事某项经济活动所付出的私人成本低于社会成本，即经济行为主体从事经济活动使得其他社会成员的福利受损但并未因此支付赔偿，这种性质的外部影响称为负外部影响或外部不经济。根据经济行为主体在经济活动中的角色是生产者还是消费者，可以将外部影响分为生产的外部影响和消费的外部影响。将经济行为主体在经济活动中的角色和外部影响的正负性进行两两组合，外部影响一共可以分为4种情形： 生产的正外部影响，经济行为主体作为经济活动中的生产者，从事生产活动并增加了其他社会成员的福祉，而他自己却不能从中获得相应报酬，因而产生生产的正外部影响；生产的负外部影响，经济行为主体作为经济活动中的生产者，从事生产活动并损害了其他社会成员的福祉，而他自己并不需要对此进行相应补偿，因而产生生产的负外部影响；消费的正外部影响，经济行为主体作为经济活动中的消费者，进行消费活动并增加了其他社会成员的福祉，而他自己却不能从中得到补偿，因而产生消费的正外部影响；消费的负外部影响，经济行为主体作为经济活动中的消费者，进行消费活动并损害了其他社会成员的福祉，而他自己并不需要对此进行补偿，因而产生消费的负外部影响。当经济体系中存在外部影响时，即使在完全竞争的条件下，资源配置也不能达到帕累托最优状态。

3. 公共物品(Public Goods)

公共物品，指同时具备非排他性和非竞争性的物品或服务，即能被不同的经济行为主体共同消费，并且每个经济行为主体的消费不会降低其他经济行为主体消费的物品或服务。排他性，即当某个经济行为主体对某物品或劳务进行消费时，其他经济行为主体就不能再对该物品或服务进行消费。竞争性，即某个经济行为主体对某物品或服务进行消费会使得其他经济行为主体对该物品或服务的消费减少。根据是否满足排他性和竞争性可以将物品分为私人物品、准公共物品和公共物品三类(见表2-1)。

表2-1　私人物品与公共物品

在完全竞争市场条件下，由于私人物品具有排他性和竞争性，市场均衡时消费者消费一单位的私人物品的机会成本等于私人物品的市场价格，也等于生产者提供一单位私人物品的边际成本。此时，资源配置处于帕累托最优状态。由于公共物品没有私有产权，而且消费的机会成本为零，因此无法通过市场竞争来定价。消费者在消费公共物品时，并不能影响其他人进行消费，因而消费者有隐藏自身消费意愿的动机，从而尽量减少支付，甚至不支付。因此，公共物品如果由私人提供会出现事前隐藏偏好，以避免支付、事后免费使用的问题，即存在“搭便车”(Hitchhiking)的现象；而在公共物品的消费上会出现“公地悲剧”(Hardin， 1968)的现象。因而，公共物品如果由市场提供，则会出现供给过少以及过度消费的问题。

4. 不完全信息(Imperfect Information)

完全竞争市场模型的重要假设条件之一是完全信息，即厂商和消费者都拥有关于产品交易所需要的一切信息，比如厂商知道消费者的偏好，消费者知道厂商提供产品的质量等。不完全信息，既包含绝对意义上的信息不完全，即受限于认知能力，消费者不能获取所有信息，也包含相对意义上的信息不完全，即市场经济不能生产足够的信息并进行有效的配置。信息作为商品进行交易时，只有消费者不知道它的时候才会表现出价值，一旦消费者知道了也就失去了价值。信息的提供者尽量让消费者少了解信息，而消费者会尽力去充分了解信息，以确定其是否值得购买。这种供求双方拥有与交易相关信息的多寡差异称为信息不对称，也就是相对意义上的信息不完全。

信息不对称可以分为逆向选择(Adverse Selection)和道德风险(Moral Hazard)两种。Akerlof(1970)在分析二手车市场时最早提出逆向选择问题。他的基本假定是，二手车市场上车的质量服从均匀分布，消费者愿意对质量最好的车支付200美元，而对质量最坏的车支付为0美元，买方不知道车的质量，卖方完全了解车的质量。由于信息不对称，潜在买方对劣质二手车的意愿支付价格为劣质二手车的期望价值，即100美元。对质量高于平均水平的潜在卖方，由于潜在买方的支付意愿偏低，其车会退出市场；而质量次于平均水平的卖方由于潜在买方的支付意愿高于实际价值，其车从而进入市场。当买方预期到这些会进一步下调其对每辆旧车的支付价格为50美元，如此重复下去，最后二手车市场中只剩下买方认为没有价值的车，不利于二手车市场的发展。道德风险源于保险业，描述了保险公司提供汽车损坏赔偿险服务，车主因为已经购买损坏赔偿保险，从而放松了对车辆的保养甚至使用过程中毫不爱惜，造成保险公司承担此类额外风险的现象。在建模分析中，将参与者分为委托人和代理人，拥有信息优势的一方是代理人，而不具备信息优势的另一方为委托人，从而又称信息不对称模型为“委托-代理”模型。逆向选择中消费者面临信息不对称，厂商存在着隐藏信息的动机，降低产品价格并不一定能刺激消费者增加对该产品的需求；道德风险中厂商面临信息不对称，消费者存在着隐藏行动的动机，消费者提高意愿支付价格不一定能刺激厂商增加该商品的供给。

综上所述，由于实际经济运行难以达到理想的完全竞争市场状态，存在垄断、外部影响、公共物品以及不完全信息等问题。为了应对市场失灵问题，更加有效地配置稀缺资源，政府应采取合理的规制措施，使得经济体系达到次优的帕累托最优状态。因此，政府规制对于确保经济体系的有序运行、降低社会福利损失具有重要作用。

(二) 规制理论的发展

规制理论主要解决的问题是规制的动机是什么、谁从规制中获益、规制容易发生在哪些经济活动中等。从规制理论的发展历程上来看，主要经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、规制经济理论、可竞争市场理论和激励性规制理论5个发展阶段。

1. 规制公共利益理论

规制公共利益理论是一种建立在实证研究基础上的规范分析(Normative Analysis as a Positive Theory)，其理论基础是新古典经济学。由于市场失灵造成了资源配置的低效率和社会福利的净损失，而政府作为公众的代表有必要纠正市场失灵，以改善配置效率，从而增进公众福祉。这一理论根源于受大危机和垄断资本主义影响而兴起的国家干预主义思想，尤其是深受产业组织理论哈佛学派的影响。出于公众利益的需要，政府需要对公共事业和重要产业进行规制，例如政府要解决市场垄断造成的价格过高和供给不足、负外部影响带来的供给过度和资源浪费等问题。(www.xing528.com)

规制公共利益理论也受到一些学者的批评。Posner(1974)认为这一理论存在两个基本前提条件： 第一，市场并不总能有效地配置资源，市场失灵会造成社会福利的净损失；第二，政府规制行为的成本几乎为零。Viscusi(1995)等认为该理论以规制的发生是因为公众需要规制来增加社会净福利为前提，然而该理论并没有说明对社会净福利的追求是如何进行的，也缺乏实证研究支持规制发生的论断。根据这一理论，规制应该主要发生在因为垄断、外部影响、公共物品和不完全信息等容易发生市场失灵的诸如公共设施、国防、自然垄断等产业；然而，事实上生活中很多存在进入与价格规制的产业例如保险和货运既非自然垄断也不具有外部影响，厂商也会游说政府机构寻求规制来获得稳定的垄断利润。各个政府部门也会有自己的利益诉求，并且规制行为也有一定的成本。Utton(1986)认为政府规制会使得受规制约束的经济运行偏离最优，走向次优的目标，并且认为仅仅将市场失灵和福利经济学作为理论基础是狭隘的。

2. 规制俘虏理论(Capture Theory of Regulation)

产业组织理论芝加哥学派的代表施蒂格勒和弗里德兰(Stigler and Friedland， 1971)通过梳理美国历史上的规制案例，实证分析发现受规制的产业反而普遍具有较高的利润。从19世纪末到20世纪60年代的规制经验表现出了规制对生产者的偏向性，即规制提高了产业内厂商的利润。在潜在竞争产业，如货运和出租行业，规制允许高于成本定价和限制准入；在自然垄断产业，如电力、供暖等公用事业，规制对价格作用甚微，这些产业内的垄断企业能够获得超额利润。这些经验案例触发了规制俘虏理论的产生和发展。规制俘虏理论认为，利益集团会对政府机构进行寻租，使得政府机构(规制者)只是狭隘地代表了某一特殊集团的利益而非一般公众的利益，规制正好是迎合特殊集团的需要，从而规制者被利益集团所俘获并成为利益集团赚取超额利润的工具。随着芝加哥学派对产业组织理论的推动，规制俘虏理论为20世纪80年代政府放松规制提供了理论基础。

与规制公共利益理论相比，规制俘虏理论对规制的建立过程展开了分析，也得到了丰富的经验事实支持。然而，规制俘虏理论也存在不足，其只强调了厂商对规制的影响，忽略了其他利益群体如消费者和劳工组织等对规制的影响，并且同样存在大量的规制现象无法解释。第一，铁路、航空和电信业中普遍存在交叉补贴现象，但是交叉补贴仅仅使得垄断企业获取正常利润，维持企业的正常经营，并未过分增加垄断企业的超额利润。第二，规制往往对规模较小的生产者有利，在不存在规制的情况下，小规模生产者反而不占优势。第三，存在很多不受生产者支持的规制，如对石油、天然气等产业的价格规制和关于环境和安全生产的社会规制，生产者由于受到此类规制，获利空间被极大地压缩。此外，规制俘虏理论并未解释规制产生的内在机制，也未能揭示规制者被俘获的动态演进过程。

3. 规制经济理论(Economic Theory of Regulation)

在分析规制俘虏理论的缺点基础上，施蒂格勒把政治行为纳入经济学供求分析的基本框架下，成功解释了利益集团如何影响规制，从而开创了规制经济理论。1971年，施蒂格勒发表《经济规制理论》一文，通过对规制俘虏理论的批判和扩展，开创了运用经济学的基本范式和研究方法分析纳入政治过程的规制理论，这标志着规制经济理论的诞生。此后，佩尔兹曼(Peltzman)和贝克尔(Becker)等人在其研究基础上对规制经济理论进行了进一步的发展和完善。规制经济理论的中心问题是，谁是规制的受益者，谁是规制的受损者，政府采取什么样的规制方式以及规制会对资源配置产生什么样的影响等。

Stigler(1971)将规制视为由经济系统内生决定的，其中政府作为规制的供给者，而厂商作为规制的需求方，双方在各自利益最大化的约束条件下决定均衡的规制水平。其分析展开的前提假设是： 政府的根本资源是权力，政府的目标是追求政治支持最大化，而利益集团的目标是自身利益的最大化，利益集团为获得可接受的立法规制而通过向政府提供政治支持的方式展开竞争。由于厂商相对于消费者而言数量少、更为同质且更容易组织，规制带来的平均收益更高，更有动机进行游说，从而规制的结果必然会更利于厂商。施蒂格勒并没有完全解决利益集团的政治力量函数这一涉及政治均衡的重要问题。

Peltzman(1976)将施蒂格勒的工作更加具体化和模型化。他将前提假设丰富和扩展为： 规制是对社会财富的再分配，政府通过立法获得政治支持，而利益集团通过政治支持以换取政府在立法上的倾斜。佩尔兹曼认为政府不会只为单一的利益集团服务，即其规制并不总是有利于厂商，也可能有利于消费者。他用产品价格和产业利润作为自变量构建了政府的政治支持函数，再借助基于政治支持函数的政治无差异曲线和产业利润函数分析政府对价格规制的最优选择，发现最优规制价格介于零利润的完全竞争市场价格和最大利润的垄断价格之间，政府最有可能规制竞争性强或垄断性强的产业。规制竞争性强的产业，如出租车、货运和农业等产业会使得厂商从中获益；而规制垄断性强的产业，如燃气、电力、电信和铁路等产业会使消费者从中获益。此外，进一步分析需求和成本改变对规制均衡的影响后，发现这些变化都会牺牲其他群体的利益来补偿成本相对较高的一方。

Becker(1983)从被规制的利益群体入手，分析了他们如何施加政治影响并最终达成政治均衡，强调利益集团为获得利于己方的规制而展开竞争。假定利益集团影响力取决于群体的人数和使用资源数量，利益集团对政府的影响力总和是固定的，而政府规制偏向于影响力大的利益集团。施加影响力会将对方的福利转移到己方，但是需要为此付出一定的成本，因此一方会参照另一方的影响力而选择施加影响力的水平，当各方都无改变影响力的动机时，就达到了政治均衡。由于利益集团竞争谋求规制以转移其他集团的福利，所以如果规制造成的净福利损失越大，利益受损一方就有较大的动机推动能够增进福利的规制政策实施。该模型一定程度上支持了规制公共利益理论，出现市场失灵的产业造成的社会净福利损失越大，也更有可能被规制。

规制经济理论将“理性人”、供求关系、效用最大化、无差异曲线等经济学基本概念和分析方法应用到规制建模分析中，并且对政府规制的过程进一步展开了分析，使得对规制的认识更加深入，而且得到了一定的经验支持。然而，其基本假设不符合实际，另外对与信息不对称的问题也没有加以考虑，对一些现实问题解释力不强，甚至出现相反解释的情况。

4. 可竞争市场理论

随着市场机制的不断完善，以美国为首的发达国家发现规制并不能总是提高社会福利水平，也存在着规制失灵等问题。20世纪80年代初，鲍莫尔首次提出可竞争市场理论的概念，随后他又与潘扎尔(Panzer)和威利(Willig)于1982年出版了著作《可竞争市场与产业结构理论》，系统性地阐述了可竞争市场理论，逐渐确立了可竞争市场理论在规制经济学中的地位。可竞争市场理论认为即便是自然垄断行业，只要沉没成本为零，潜在的进入者对市场的进入威胁会迫使在位垄断厂商进行低利润甚至零利润的竞争性定价，尽可能降低成本，而无须政府进行规制，最终市场资源配置也是有效的。

该理论依赖于三个前提假设： 潜在进入厂商与在位厂商相比不存在技术、质量和成本等方面的劣势，行业进入完全自由；进入厂商不存在沉没成本，行业进退自由，可以实行“打了就跑”(hit and run)策略；潜在进入厂商拥有根据在位厂商的价格水平判断进入市场盈利状况的能力。可竞争市场理论的发展对于政府制定的规制政策产生了较强的导向作用。根据该理论，只要市场是可竞争的，在位企业就会受到潜在进入者的进入威胁，从而使得资源配置最优，达到完全竞争市场中的帕累托最优状态的情形。因此，该理论的政策含义是： 政府的最佳政策选择并不是制定规制政策以消除市场中出现的资源配置低效的情况，而是降低不同行业的进入和退出壁垒，创造一种可以充分竞争的市场环境。

5. 激励性规制理论(Theory of Incentive Regulation)

20世纪90年代末，西方国家兴起了运用博弈论和信息经济学的基本方法分析如何给予受规制的厂商以恰当的激励，使其做出有利于增加社会整体福利的行为，即激励性规制理论。该理论融合了公共经济学与产业组织理论的基本思想，用“委托-代理”模型来解释政府规制，认为问题的关键在于能否设计出一套激励规制合同或机制，既能使厂商(被规制者)充分受到机制的调动，又能有效地抑制其利用信息优势谋取不正当利益。激励性规制理论在实际中的主要应用包括： 特许权投标规制、区域间标尺竞争规制、社会契约规制等。

第一，特许权投标规制(Franchise Bidding)。该理论最初由德姆塞茨(Demsetz)于1968年提出，后经波斯纳的发展变得更具可操作性。它指在诸如公共服务的自然垄断行业，通过竞标的方式引入竞争，将该行业中的特许经营权在某一时期内独家转让给价廉质精的企业，待到期后再进行下一轮的招投标。其优点是充分调动了参与厂商向政府披露成本信息的动机，关键点在于投标阶段要充分竞争，避免厂商之间的合谋以及寻租；其不足是由于资产的专用性可能造成资源浪费，也可能受技术和需求的不确定性影响导致逆向选择和道德风险问题。

第二，区域间标尺竞争规制(Yardstick Competition)。该理论由施莱弗(Shleifer)于1985年提出，指政府将自然垄断产业中的全国性垄断企业分为若干个区域性企业，以其他区域(技术、产品或服务)相似企业的经营绩效来约束当地企业，建立不同地区企业的竞争机制，促进当地企业提高生产效率、降低生产成本、改善服务质量、增进社会福利的规制模式。

第三，社会契约规制(Social Contract)。该理论指政府与被规制的厂商通过签订合同的形式，确定厂商提供产品或服务的价格、成本、质量等指标，并视厂商对合同约定条款的执行完成情况给予相应的奖励或处罚，以激发厂商提高生产效率、降低生产运营成本、提升产品和服务质量，进而增进社会福利，最终实现政府的规制目标。