建立系统的合宪性审查程序，维护宪法权威

一、合宪性审查程序的现状

2015年《立法法》第99条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分报送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，报送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

2005年第十届全国人大常委会第四十次委员长会议对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》进行了修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》，首次明确地提出要对司法解释进行违宪、违法审查的程序。其主要内容为：一是最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释，应自公布之日起三十日内报送全国人大常委会备案。二是国务院等国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为司法解释同宪法或法律相抵触，均可向全国人大常委会提出书面审查要求或审查建议。三是规定了对司法解释的报送和接收，审查工作的分工负责，被动审查和主动审查，同宪法或法律相抵触的司法解释的纠正程序等。

从上述情况分析得出，当前合宪性审查程序为：申请（报送、建议）审查、实施审查、提出意见、分类处置（见图5-1）。

图5-1　当前合宪性审查程序图

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图5-1　当前合宪性审查程序图（续）

二、合宪性审查程序存在的问题

从图5-1可见，合宪性审查的启动主体共分为四个类型：一是国务院、中央军委、最高院、最高检和各省、自治区、直辖市人大常委会提出审查请求；二是其他国家机关、社会团体、企事业组织、公民书面提出审查建议；三是有关的专门委员会和常务委员会工作机构；四是其他接受备案的机关。而根据合宪性审查启动主体的不同，呈现出几个不同的特点：一是合宪性审查的程序大相径庭；二是因合宪性审查的启动主体不同，设置的处置程序也不同；三是处置的最后结论及其反馈的方式不同；四是整个审查程序看，缺乏审查时限的规定。

三、建立系统的合宪性审查法律程序

从合宪性审查的情况看，合宪性审查的程序有启动程序、审查程序和处置程序。在第三章已对合宪性审查的现状及存在问题进行了分析，其合宪性审查程序中因启动主体的不同，带来合宪性审查的启动程序、审查程序和处置程序也不同。这则导致合宪性审查效率低下、效果不明显。为了维护宪法权威，应根据合宪性审查对象的不同，建立系统的分级、分类的合宪性审查程序。

根据第三章的分析，合宪性审查的对象主要为一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、最高人民法院和最高人民检察院的司法解释、法规等，以及行使宪法赋予的法律职权的行为，同时，还增加了国家机关间的权限争议、选举程序、党内法规、行政规章、组织和个人的违宪行为等。2000年10月16日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十四次委员会会议通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行例、经济特区法规备案审查工作程序》。2005年12月16日，十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过了《司法解释备案审查工作程序》。上述两个备案审查程序对相应的法规条例和司法解释的违宪、违法审查的程序做出了详细的规定，有利于提高合宪性审查的质量和效率。借鉴上述两个备案审查工作程序，应再建立法律规范、党内法规、行政规章、组织和个人违宪行为等方面的合宪性审查程序。合宪性审查程序的建立，总体仍应按照启动、审查、处置三个程序设置，但又要有所区别，并按照中央与地方分级原则确定审查权限。

从第五章中合宪性审查的程序看，合宪性审查的程序因启动合宪性审查的主体不同，合宪性审查的程序、措施不同。但是，合宪性审查的程序区别很大，对有的审查程序进行了明确、细致的规定，对有的审查程序规定比较简单。如2000年10月16日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十四次委员长会议通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》是备案审查工作程序，但是其中没有规定主动审查程序和事后审查程序。2019年12月25日，全国人大常委会法工委主任沈春耀在第十三届人大常委会第十五次会议上作关于2019年备案审查工作情况报告时指出，全国人大常委会已研究制定新的备案审查工作规范，形成统一的备案审查制度性规范，监察法规已纳入全国人大常务会备案审查工作范围。还将原有的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》合并进行修改完善，形成统一的备案审查工作制度性规范。