构建完整的人大合宪性审查体系，职权应向地方延伸

从第三章合宪性审查对象的现状及其存在的问题看，我国合宪性审查需要改变合宪性审查主体单一的现状，应构建一套完整的合宪性审查体系，并形成系统性的合宪性审查体制。

一、增加宪法和法律委员会的职权

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，其中之一是将全国人民代表大会下设的“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”。这体现了依宪治国与依法治国的统一，也为合宪性审查工作明确了工作主体。在2018年3月21日中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确指出：为弘扬宪法精神，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。

另外，从《宪法》第70条可以看出，宪法和法律委员会在全国人民代表大会闭会期间，是由全国人民代表大会常务委员会领导，在其领导下研究、审议拟定有关议案。这说明，全国人大宪法和法律委员会并非是独立开展工作，也就是其推进合宪法审查工作要受全国人大常委会的辖制。因此，应在增加上述职权的基础上，在体制上明确其与全国人大常委会的相对独立性，一是在人员任用上，由全国人民代表大会直接选举，工作机构相对独立设置；二是工作经费上从法律明确由中央财政予以直接拨付；三是加大宪法和法律委员会法学人才的培养和引进力度，保证其履职的专业性；四是聘请相关的专家作为智囊，为合宪性审查提供服务。

二、建立从上到下的人大合宪性审查体系

关于建立从上到下的人大合宪性审查体系问题，彭真在起草1982年宪法草案的过程中，写了《关于修改宪法的几个问题》和《关于修改宪法的一些问题的汇报》，其中指出：按照宪法规定，全国人大和人大常委会认为有违反宪法的问题，就可以交有关的专门委员会去研究。违宪的，全国人大常委会组成人员可以提出来，代表也可以提出来，每一个公民、每一个单位也可以检举，由常委会交专门委员会去研究，这在组织上讲比较理想。另外，地方各级人大常委会也有这样的责任。当然，随着情况的发展，是否可以出台一个具体的规定，那要等将来再说。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，将全国人民代表大会下设的“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”。2018年 3月21日，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确指出：为弘扬宪法精神，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，并明确了其在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。因而可以说，现在是到了建立从上到下人大合宪性审查体系的成熟期。

《宪法》第100条规定：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。《立法法》第72条第一、二款规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区市的人民代表大会及其常务委员会有权根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定的地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触的，应当在4个月内予以批准。

从上述宪法和立法法的规定分析，一方面，宪法和立法法将地方性法规的立法权向下延伸，导致立法权的广泛性。另一方面，立法权的向下延伸，难以保证省、自治区、直辖市及设区市人民代表大会及其常务委员会不受地方党委、政府工作需要等多种因素的影响，制定符合地方性利益的法规，这些法规的合宪性和合法性难以保证。《立法法》第82条中规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”省、自治区、直辖市制定的法规需要报全国人民代表大会常务委员会备案，全国人民代表大会常务委员会还可进行审查其合宪性，对不符合宪法的可以让其修改，甚至可以撤销。再者，设区市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规的权力，更加延伸了地方的立法权，省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会必须批准其才能施行，批准则意味着审查：一是审查其合宪性、合法性，二是要审查其对省、自治区、直辖市制定的法规的符合情况。就报全国人大常委会备案的法规而言，涉及的省、自治区、直辖市共32个，每年制定的法规量较多。而对每个省、自治区、直辖市而言，也面临着大量的设区市，它们制定的地方性法规也会有一定的量，需要审查。

从上述情况看，立法权的延伸导致立法的广泛性，为了保证被延伸的立法权行使的结果的合宪性、合法性，需要有相应的监督和合宪性、合法性审查机构，并建立相应的机制。《宪法》第99条规定：地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。因此，合宪性审查职权应向省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会延伸。2018年全国人大会议强调要求，从2019年开始，逐步推动将地方政府规章和其他规范性文件以及地方“两院”制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖，重点是将影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的各类规范性文件依法纳入人大备案审查范围。2020年初，省、市、县地方人民代表大会都增设了监察和司法委员会、社会建设委员会，特别是监察和司法委员会的设立，为加强合宪性、合法性审查奠定了组织基础。例如，在江苏省某县人大常委会的工作报告中对2021年工作的主要任务就明确指出：“维护宪法权威，高效率推进法治进程。把维护宪法和法律权威作为常委会的重要任务。听取审议‘八五’普法规划，对慈善法、义务教育法、基本农田保护条例、省燃气管理条例、市住宅物业管理条例等一批法律法规贯彻执行情况进行执法检查，促进法律法规得到有效实施。视察调研县公安局智慧维稳中心和智慧侦查中心建设、县法院‘无讼村居’创建、县检察院刑事案件认罪认罚和未成年人检察工作社会支持体系建设等工作，完善信访工作各项规章制度，严格执行省人大新修订的规范性文件备案审查条例，做到‘有件必备、有备必审、有错必纠’，提升‘千名代表听百案’活动效果，加大对‘两院两员两官’ 的任后监督，坚持用法治思维推进平安县、法治县建设。”这说明，在基层的工作实践中，已逐渐将合宪性审查工作列入工作。因而应建立由全国人大常委会牵头，全国人大宪法和法律委员会负责具体实施的全国的从上到下的合宪审查体系。同时，加大省级、市（设区市）、县（含县级市）人大常委会法学人才的配备和现有人员的法学知识、监察程序等方面的培训，从而形成一套行之有效的合宪性审查体系，对同级党委、政府及其下设部门、监察机关、检察机关、审判机关制定的规范性文件和履行宪法授予的职权行为符合宪法文本、原则和精神要求进行合宪性审查，维护宪法权威，就近从快解决相关问题。秦前红、底高扬在《合宪性审查在中国的四十年》一文中指出：“2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》正式以法律的形式，确认了该项工作。至此我国已形成人大、政府分工负责、互相衔接的规范性文件备案审查制度体系，其基本框架是：全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查，国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查，地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查。”再者，基层违宪行为的广泛性，不可能全部由全国人大或全国人大常委会进行合宪性审查，应赋予地方人大一定的合宪性审查职权。例如，根据现行宪法和有关组织法的规定，地方行政首长全部由当地人大间接选举人大代表，再由人大代表选举产生。但是，我国不少地区实施了直接选举，可见表4-1。(www.xing528.com)

表4-1　中国基层首长直选实验进程

　资料来源：张千帆：《宪法学导论——原理与应用》（第三版），法律出版社2014年版， 第473页。

另外，在各级人大代表的选举过程中，还会或多或少、轻重程度不一的存在贿选现象。这些违宪行为导致全国人大或全国人大常委会不可能面面俱到。因而需要有一个合适的主体来负责监督、检查、纠正这些违宪行为，因而，地方各级人大及其常委会应履行这一主体职责。县级人民代表大会及其常委会还应对乡镇一级的行政行为、选举行为等进行合宪性审查，让其符合宪法要求。对不符合要求的，要及时予以撤销，纠正错误，维护宪法权威。

三、增加合宪性审查的协助主体

现行《宪法》“序言”最后一个自然段规定：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。这明确了宪法具有法的特征，是国家的根本法，具有最高的法律效力，张千帆在《宪法学导论——原理与应用》中提出：“本书的一个基本论点是宪法首先是法，具有普通法律的共同特点，因而法治是宪政的基础；当然，宪法是特殊的法，具有区别于普通法律的特殊性质。那么，其就应有法的特征和法的适用性。”

《宪法》第134条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。《宪法》第135条第一款规定：中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。《宪法》第138条规定：最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。

《宪法》第128条规定：中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。《宪法》第129条规定：中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门法院。《宪法》第133条规定：最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。

综上所述，可以得出三点：一是宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，具有法的特征。而检察院是国家的法律监督机关，人民法院是国家的审判机关。二是它们又都是由各级人大产生，对各级人大负责。三是检察院和法院都是专门的司法机关，具有司法专业性，容易从司法实践中检查不符合宪法的法律规范和公务行为。而从第一方面看，合宪性审查的对象为一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、最高人民法院和最高人民检察院的司法解释、规章等，以及行使宪法赋予的法律职权的行为。第二方面，宪法和法律是由全国人大及其常务委员会制定，再由人大及其常务委员会审查自己制定的法律，难免有失公允，这种行为像医生给自己动刀做手术一样困难。第三方面，一些专家教授早已倡导宪法监督司法化。如北京大学法学院教授王磊在《宪法司法化》《宪法实施的新探索——齐玉苓案的几个宪法问题》《宪法的司法化——21世纪中国宪法学研究的基本思路》等著作中系统阐述了宪法司法化的基本观点。还有的专家提出宪法监督的双轨制路径。如中国社会科学院法学研究所翟国强研究员在《中国宪法实施的双轨制》中提出，伴随着法治化进程，中国的宪法实施会逐渐发展到政治化实施与法律化实施同步推进、相互影响的双轨制格局。2008年广东省法院判决企业禁止员工外宿违背宪法精神的案例。鉴于上述三方面的论述，在此建议将人民检察院和人民法院增加为合宪性审查的协助主体，即各级人民法院和检察院在检察和审判活动中要将违反宪法的行为和处理建议报告给同级产生它的人民代表大会常务委员会，由同级人民代表大会根据情况研究后给予答复或向上级人民代表大会常务委员会报告研究后给予答复。同时，对其进行合宪性审查提出相应的限制，一是在适用宪法之前要遵守穷尽所有法律法规原则；二是适用宪法裁判之前要向产生它的人大常务委员会报告，经批准后才能裁判。