财税改革：从农村税费试点到1350亿元节省

农村实行税费改革以前，公共财政投在农村的比重是很有限的。所以农村的道路要农民自己修，农村的学校要农民自己建，而且农村学校的老师绝大部分是民办的；以前搞过的农民合作医疗后来垮掉了，所以农民就医难，就医贵。到2000年中央批准进行农村税费改革试点后，情况逐步有了变化。1999年以前向农民征收的税收有四项：农业税、农业特产税、牧业税和牲畜屠宰税，这四项税合计是300多亿元；第二块是收费。乡镇政府要向农民收取五项费用，也叫五统筹：农村义务教育费统筹、计划生育费统筹、民兵训练费用统筹、军烈属优抚费用统筹、农村修路架桥费用统筹。当时财政没有钱，乡镇公共服务的经费只能让农民自己去统筹。村里也有公益性的事务要做，向农民收取三项提留：公积金、公益金和共同生产管理费。公积金就是村里修建和维护水渠、道路等要花钱，公益金就是照顾“五保户”、鳏寡孤独的费用；共同生产管理费主要是干部的误工补贴，还有生产上的水费、电费等。这八项钱要向农民收取近600亿元，是国家农业税收的近两倍。还有两项劳役，农民叫“两工”：义务工和积累工。义务工是战争年代留下来的，那时候解放区要出义务工，抬担架、送弹药、送粮草，一直延续下来，后来乡村搞工程时，农民就要出义务工；积累工是合作社、人民公社以后，搞水利、修道路等，要农民出劳动积累工。这“两工”一直延续下来，到20世纪90年代末，按照规定一个整劳力一年一般要出15—20个“两工”（各地情况不一样）。但那时候农民劳动力已经开始流动，所以“两工”可以折款，不出工就交钱，“两工”折款大概是近100亿元。此外还有向农民乱摊派、乱集资、乱罚款等大概有200亿元。所以农民那时候的全部负担接近1300亿元，而其中国家的税收只占300多亿。2000年国务院提出费改税试点，把农民的负担从近1300亿元降到800多亿元，减轻了农民的实际负担。这件事是1999年商定的。第一年原来准备先安排三个省搞试点，但2000年元旦过后有两个省来电报说干不了，最后就只有安徽省搞。按照安徽省的算法中央要补贴10亿元，结果到了年底补了17亿元，因为过去向农民“搭车”收费的太多，没有算在里面。这样一来，硬缺口就出来了，而且最硬的缺口就是农村义务教育的经费。这就不得不决定暂缓扩大试点一年，2001年的税费改革试点仍然只在安徽进行。但当时的安徽省委书记正好调到江苏去了，他就按原准备扩大试点的考虑在省里研究后，以省委省政府的名义给全省农民发了一封公开信，公布了江苏省明年开始税费改革的方案。但3月全国人代会之后，国务院决定暂时不扩大试点了。于是江苏省给中央打报告说不要中央补贴，自费改革。这样，2001年就又扩大了一个试点省。2002年试点扩大，2003年时机成熟，全国各省区市都推开了农村税费改革。2004年为了提高农民积极性，开始降低农业税税率，并宣布到年内全面取消农业税。税费改革试点把农业税及其附加（附加是代村集体组织收取的“三提留”）合计定为农业产值的8.4%，但到2005年各地基本上都取消了农业税收。2005年年底国务院向中央报告之后，把取消农业税的意见报到人大常委会，全国人大常委会审议通过了国务院这个意见，宣布从2006年1月1日起，废止农业税。加上国有农垦系统免除的农业税收，农村税费改革共计给农民省下了约1350亿元。农业税都免除了，乡镇的“五统筹”、村级组织的“三提留”也都没有了，于是农村的基本公共服务就只能由财政来出钱，而且大头都是来自中央。这样，公共财政的资金开始对农村和农民覆盖了。

另一个方面，是从2004年起，财政开始对农业生产者进行直接补贴。一开始是三项：种粮补贴、良种补贴、购买农机具补贴，后来又加上了农业生产资料价格综合补贴。第一年三项补贴合计是146亿元，到现在四项补贴每年近1700亿元，这是用公共财政的资金建立起了我国对农业的支持保护体系。

还有一大块就是公共财政对农村基本公共服务的支出。先是建立新型农村合作医疗制度，2003年搞试点的时候，每个人的筹资标准是30元，由中央政府出10元，地方政府出10元，农民自己出10元。以后逐年提升。到2016年的筹资标准已达到每人420元，其中中央和地方财政补贴270元，农民自己出150元。目前，政策范围内的门诊和住院费用，新农合的报销比例可以达到50%和75%。还有农村的义务教育，最初在农村实行彻底的免费教育，不收学杂费，后来推广到城镇，但国家对农村的孩子提供免费教材，由政府购买；城里孩子的教材现在还是家长掏钱买的。2008年又推出了农村最低生活保障制度，目前大概有4800万农村生活困难群众纳入了低保网。2010年又推出农村新型社会养老保险制度，目前大概有5亿农村人口已经加入了社会养老保险体系。

这一项项的农业支持保护制度、农村基本公共服务制度、农民基本社会保障制度，都是从农村税费改革之后才逐步建立起来的。因此，可以说，从税费改革开始，才逐步实现公共财政的雨露阳光普照农村大地、惠及广大农民，这十多年间的变化是很大的。(www.xing528.com)

这里还应该讲到农村的扶贫工作。有些人讲农村扶贫似乎是越扶越多，这主要是对农村贫困标准的变化不了解。我国开始建立国家扶贫制度是在1984年。最初在农业部设立了一个西部贫困地区扶贫开发办公室，主要指三西地区，就是甘肃、宁夏的定西、海西和西海固三地州，后来逐步扩大。到了1993年国务院制定了“八七”扶贫攻坚计划，按照1993年贫困标准统计的农村贫困人口是8000万人，当时提出用七年时间，到2000年要解决这8000万人的脱困问题。到2000年又制定了新世纪的第一个十年扶贫规划，2011年又制定第二个十年扶贫规划，2015年中央发出了关于坚决打赢脱贫攻坚战的决定。在这20多年时间中国家对农村贫困人口的标准提高了几次，每提高一次，贫困人口的数量都会有明显增加，差不多是每提高一块钱的标准就要增加10万农村贫困人口。这一轮提高农村贫困标准之前，根据2010年的统计，农村贫困人口只剩下2688万人。制定新十年的扶贫纲要时，就研究要不要提高标准。2010年以前的农村贫困标准是1196元，这个标准是2008年党的十七届三中全会定的。之前农村贫困人口分了两档：一档叫贫困人口，一档叫低收入人口。后来十七届三中全会考虑让贫困人口的标准往上靠，靠到农村低收入人口这个标准，于是就形成一个统一的标准。到了2011年，中央认真研究了新十年农村扶贫纲要到底对贫困人口实行什么标准，最后决定提高到2300元，比原标准一下子提高了92%。2300元的标准现在仍在执行，并根据物价指数每年对以现价计算的标准实行滚动。按照这个标准，2015年底的现价农村贫困标准是2855元，贫困人口是5575万人。从2010年贫困标准提高后农村有1.2亿多贫困人口，减到2015年的5575万人，这些年的扶贫工作是有明显成效的。

世界银行认为，我国农村的贫困标准是高于他们提出的国际标准的。世界银行提出的国际贫困标准有过几次变动，一开始是每人每天1美元，后来提到1.25美元，后来提到1.5美元，现在是1.9美元，但折算成本币的时候用的是购买力平价的方法。因为用汇率折算有几大问题：第一是各国的外汇储备和外汇管理制度是不一样的，因此对各国的汇率无法作直接的比较；第二是汇率主要是依据可贸易商品的价格折算出来的，而贫困人口的生活必需品大多数都不是国际贸易商品，所以要用购买力平价来计算。根据中国城乡居民的实际生活水平，世界银行对中国的购买力平价（美元兑换人民币的比值）做了一个区分，一个是城镇的水平，大概是1美元兑4元人民币，按这个标准我们的农村贫困标准已经高于每人每天1.9美元这个国际标准；如果是用乡村的购买力平价来计算（1美元兑换3.05元人民币），我国农村的贫困标准就大大高于国际标准了。因此，直接拿汇率来计算是不对的。

根据国际经验，一个国家、一个地区的贫困人口如果降到了只占总人口的3%以下，基本就降不下去了，因为人群中大概有3%的人是完全或者部分丧失劳动能力的人，这部分人靠扶贫是解决不了问题的，只能靠社会政策的救助。2015年我国农村的贫困发生率是5.7%（贫困人口在农村总人口中的比重），测算下来，大概有2000万左右的农村贫困人口实际上是要靠国家的低保政策来兜底的。因此现在提出，农村基本生活保障这条线，要逐步和贫困标准这条线实行两线合一，才能解决这部分人口的脱贫问题。当然，扶贫的难度还非常大，有自然环境的因素，也有社会因素。到贫困程度深的地区去就能看到，因为生产生活方式、自然条件恶劣等因素，要实现那里的贫困人口脱贫，难度非常大，确实是一场攻坚战。