粮食改革的历史历程,粮食改革

这几个方面的改革，概括起来叫“粮改”。最初的粮改，是1978年底党的十一届三中全会原则通过的决定中提出的，当时推出了三大政策，明确从1979年夏粮上市开始执行新的政策。这也可以称作是改革以来的第一轮粮改。1978年的粮食产量是6095亿斤，供求关系很紧张，对农民的粮食征购任务比较重，农民也比较苦。十一届三中全会决定提出的三大政策是：第一，让农民休养生息。国家适当增加进口粮食，减少对农民50亿斤的粮食征购任务。规定在水稻产区农民人均口粮在400斤以下的，杂粮地区农民人均口粮在300斤以下的，一律免购。第二，规定从1979年夏粮上市开始，粮食的统购价格提高20%。第三，农民在完成国家粮食征购任务后，如果还有余粮卖给国家，在统购价格的基础上再加价50%，这叫超购。这几项政策一公布，农民的积极性就调动起来了，所以农村改革初期的第一个六年（1979—1984）粮食增长非常快，1984年粮食总产量达到了8146亿斤，比1978年提高了1/3，年产量增加了2050多亿斤。由此，1984年国家比1978年多收购了1100多亿斤粮食，而农民比1978年多留下了900多亿斤粮食。新增粮食的54%国家征收了，46%留给了农民，城乡皆大欢喜。但是政府的财政开始受不了了，因为增加收购的粮食都是超购价，整体粮价比过去明显提高了，粮食收得多，财政补贴就多。那时城里没有进行工资改革，对农民收购的粮食价格提高了，但是对市民销售的粮食价格却不能提高，否则城里老百姓受不了，所以出现了粮食购销价格的倒挂。

购销倒挂的现象持续了六年，财政终于受不了了。于是又定了新政策，从1985年开始进行改革，把统购和超购的粮食合在一起，叫作合同定购。合同定购的粮价是把原来统购和超购这两个价格合并成一个价格，超购价格占70%、统购价格占30%，农民叫它为“倒三七”价格，这样政府的财政负担减轻了，但农民感到吃亏了。结果从1985年开始粮食减产，连减四年。国家只好再提高粮价，粮食产量开始恢复，到1989年粮食产量超过了1984年，到了20世纪90年代初期粮食产量大概稳定在9700亿到9800亿斤的水平上。但是购销倒挂这个老问题又出现了。1993年国家进行了第二次工资改革。第一次是1985年的工资改革，而第一次工资改革主要不是提高工资水平，主要是解决一系列名不副实的问题。从“文化大革命”开始就没有调整过工资，一些人当了局长、处长、科长，一些人评上了教授、研究员、工程师，但提职不提薪，那时候叫升官不发财。1985年的改革主要是解决这个问题。改革后，大学本科毕业生在六类地区的工资，党政机关、企事业单位都一样，第一年实习期是58元，第二年转正之后是70元，矛盾仍然很大。这样，到1993年就进行了第二次工资改革。当时，整个经济出现了一些新情况：一是粮食供给比较充裕，老百姓收入开始提高；二是第二次工资改革增加的幅度比较大，全国党政机关、企事业单位人均每月增加工资58块钱；三是进入90年代以后经济过热，通货膨胀，物价指数增幅高，货币发行量从1990年到1996年这六年每年都增长25%以上，其中1991年、1992年、1993年的货币发行量都增长30%以上，1993年甚至增长了37%。物价的涨幅1993年是14.7%，1994年是24.1%。在这样背景下，粮食价格快速上涨，迫使政府不得不较大幅度提高粮价。对农民来说，如果粮价的上涨幅度不能超过居民消费价格指数的上涨幅度或者说通胀率的话，肯定不会愿意多种粮食。所以1994年、1995年、1996年连续提高粮食的收购价，保证农民有种粮积极性。但到了1996年以后，宏观形势又起了变化，GDP到1998年已经降到7.8%，货币发行到1998年降到14%多一点，到了1998年、1999年，消费价格指数已经成了负值，整个宏观经济过热的情况消除了，各项指标都降下来了。但那时面临的一大考验，是谁敢去降低对农民的粮食收购价格？1996年是个分界线，之前是通胀背景下的粮价问题，到了1996年粮价成了一枝独秀，其他指标的涨幅都降下来了，但粮价没有往下降，所以农民种粮积极性高涨，1996、1997年、1998年、1999连着4年粮食都是大丰收，除了1997年，其他3年的粮食产量都超过10000亿斤，粮食总量开始出现供过于求。

于是在1998年部署新一轮粮改。朱镕基同志在1996年就提出粮食体制要实行四个分开，1998年又提出粮食购销要实行三项政策，就是按保护价敞开收购农民余粮、顺价销售和农业发展银行发放的粮食收购贷款要实行封闭运行。当时的想法是，政府出一个高于市场价的收购价格，就可以基本上掌握全部粮源；再把粮食顺价销售出去，就可以保证还上银行的贷款，至少不会亏损。但之前提出的四个分开，就是政府和企业要分开、中央和地方的事权要分开、粮食的储备与经营要分开、粮食企业欠银行的新老挂账要分开，这个四分开提得非常有针对性，但问题是体制没能改过来。在四个分不开的体制下，三项政策就很难真正落实。粮食问题上实际存在着两组利益的博弈。一是农民、市民和财政的关系，农民希望政府提高价格，市民希望政府别提价，两者之间的矛盾就得靠政府的财政资金去平衡。另外一组矛盾就是中央政府、地方政府和国有粮食企业之间的利益博弈。虽然一直在强调粮食省长负责制，但真到了哪个地方粮食不够吃，中央政府也不能不管，因此粮食问题上一旦出现硬缺口，只能是由中央去补窟窿。国有粮食企业既要承担政策性职能，又有自身的经营业务，所以对它的考核就非常困难，它是企业就要赚钱，但要执行政策性职能又可能会亏损，这二者之间的关系直到现在还没有捋顺。20世纪90年代后半期实际上是出现了两个粮食市场。一个粮食市场就是国有粮食企业的市场，按照政府规定的保护价向农民敞开收购余粮，但国有粮食企业的收储能力总是有限度的，等到它没能力再收时，农民就只能把粮食卖给私商粮贩。这样，私商粮贩收购的粮食就形成了另外一个市场。私商粮贩的收购价格低、销售的价格也低，国有粮食企业竞争不过它，于是国有粮食企业的市场就被憋死了。后来有些国有粮食企业低价抛售，甚至和私商粮贩勾结，把库里的粮食低价倒卖到市场上去，最后导致那三项政策无法落实，所以整个市场的粮食价格就降下来了。1999年4月29日朱镕基同志有一个讲话：到三月底国有粮食企业在银行的粮食收购贷款是5000多亿元，但是库值只有3000多亿，亏空2140多亿元，原因一是降价销售，没有顺价销售。二是养人，到1999年全国国有粮食企业职工是410万人，其中100万人是离退休的，310万人是在岗的，在岗的310万人里面有150万人是搞粮食的，还有160万人是搞其他业务的，所有人都在吃粮食贷款，把贷款吃掉了。三是乱作为，挪用贷款搞非主营业务，炒股、炒期货等。所以从这个角度去看，体制改不过来，四分开的改革不到位，三项政策是无法落实的。于是国有粮食企业库里满满的卖不出去，不敢再收；市场上粮价不断下降。到了2003年粮食产量降到只有8614亿斤，比1998年减少了1632亿斤。(www.xing528.com)

针对当时的情况，国务院启动了第三轮粮食改革。2004年，时隔18年后中央再次把1号文件定位在指导农业农村工作上。这个文件有很大含金量，文件里有几大政策：一是开始减免农业税；二是对种粮农民开始实行直接补贴；三是在主产区对市场紧缺的粮食品种实行最低收购价格。这三项政策起了非常大的作用，当年粮食增产775亿斤，避免了可能出现的粮食供求关系紧张局面。

但从2004年到2015年连续12年的粮食增产，新的问题又出来了。现在国有粮食库存大概超过1万亿斤，库里差不多存了一年的粮食产量。今年对东北和内蒙古的玉米实行市场定价，价补分开的政策，这又是一轮新的粮食改革。粮食问题在中国确实是带有根本性的一件大事，直接关系到国计民生，关系到农民的利益，而农民收入又关系到工业品在农村的市场，所以跟整个国民经济关系是很密切的。一直以来的争议是粮食问题政府应不应该管、怎么管、管到什么程度。事实证明不管肯定是不行的，怎么管、管到什么程度这才是问题的关键。三轮粮改过去，如果看账面，每一轮粮改都是国有粮食企业造成了一大笔亏损和在银行的财务挂账，也就是说依靠政府的财政补贴和在银行的财务挂账，才能把粮食供求之间的波峰和波谷、把粮食价格的波动去填平。因此从体制角度来讲，我们还没有真正改革到位，就是因为四个分开分不开，于是这个账就都落在了中央政府头上，其实这里面的漏洞和浪费是非常大的。为此，就必须加快推进粮食流通体制的改革，理顺政府与企业、中央与地方、储备与经营、新老亏损挂账的关系，才能让市场机制真正发挥作用。