应对粮食供过于求背景下的粮食流通体制改革

1993年12月25日的国务院粮食流通体制改革会议明确要求，各地国有粮食企业向市民销售粮食必须按限价挂牌销售。同时提出，第一，国有粮食系统要掌握粮源，要掌握70%—80%，其余20%—30%多渠道收购，不搞垄断；第二，要抓粮食加工和批发；第三，要实行政策性收储与商业性经营分开。粮食收购、加工、批发属政策性，粮食零售属商业性经营。这就拉开了新一轮的粮食流通体制改革的序幕。但此后的改革又可以分为前后两个阶段。

（一）第一阶段，是应对通货膨胀背景下的粮食流通体制改革。1993年底出现的粮价突然暴涨（有的地方一下子涨了二三角钱，即上涨了40%—50%），这显然不是供求原因，而是一段时间以来经济过热、通货膨胀所引发的结果。1990年的GDP只增长3.8%，但1991年一下子跳到增长9.2%，此后三年，即1992年、1993年、1994年分别增长14.2%、14.0%和13.1%。货币供应量的增长（MO），在1991年到1994年的4年中，分别增长了26.5%、31.3%、37.3%和34.5%。由此带动1993、1994年的居民消费价格指数分别上涨了14.7%和24.1%。正是针对这样的情况，国务院在当年才规定各地国有粮食企业必须按限价挂牌销售粮食，以稳定粮价、稳定人心。这样做也具备条件。因为国有粮食企业此前收购的粮食价格并不高，按国家规定的限价销售并不会亏损。当时定了分两步限价：第一步，1994年元旦前限到之前的价格不许再涨的水平；第二步，到1994年春天再把价格控制在涨价前的水平。为此，1994年国家抛售了300亿斤专储粮以平抑粮价。粮价基本平抑后，国家宣布1994年夏粮上市的收购价格（定购）提高40%。但这还是赶不上1993年底的水平，因此1994粮食减产220多亿斤。于是1995年一方面增加进口粮食，一方面再次提高粮食收购价格，以调动农民种粮积极性。1995年粮食增产430多亿斤，比上年增长了4.8%，弥补了上年的亏欠。

在1995年12月7日的中央经济工作会议上，朱镕基同志说：“控制物价涨幅的关键在于加强农业，但物价高涨的原因是基建规模过大和消费过度膨胀。”明确指出解决粮价过快上涨的问题，釜底抽薪的办法是必须抑制通货膨胀和经济过热；但燃眉之急是必须保护农民产粮的积极性，制定合理的粮食收购价格。他说：“现在四种粮食的平均市价是9角2分一斤，而定购粮是5角2分，差4角钱。这就是‘皇粮国税’也难收得上来。粮食明年没有较大幅度增产，物价就稳不住了，整个经济形势也难以稳定。”于是他提出1996年还要大幅度提高粮食定购价格，不仅要让农民能够弥补生产成本，而且要让农民能够增加收入，这样才能稳定农民、农业，才能打开工业品在农村的市场。同时他还强调，粮价提高后，要对城镇低收入者、大专院校学生、离退休干部职工、农村贫困缺粮人口进行补贴，以保障他们的基本生活。^[4]

1996年再次提高粮食收购价格后，农民种粮积极性明显提高，当年粮食产量破天荒地首次突破1万亿斤，达到10091亿斤，比上年一举增加758亿斤，增长8.12%。这是一手抓宏观经济稳定，一手抓农民增产增收的结果。如果通胀抑制不住，粮价是管不住的；同样，如果对农民的粮食收购价跑不赢通胀上涨的速度，农民就没有种粮的积极性，粮食供不应求，那就更危险。

（二）第二阶段，是应对粮食供过于求背景下的粮食流通体制改革。1996年粮食产量创了历史最高纪录。而同时，经济增长率、货币供应量、居民消费价格指数也都在下降。GDP的增速，1996年降为10%，1997、1998年分别为9.3%和7.8%；货币供应量的增速，1996年降到25.3%，为1991年以来的最低，1997、1998年分别为17.3%和14.8%；居民消费价格指数，1996、1997年分别降为8.3%和2.8%，1998、1999年则分别都是负增长了（分别为上年的99.2%和98.6%）。经济明显降温了，1994到1996年间已经提上去的粮食收购价格却不敢轻易降下来。于是，新的宏观经济背景下的粮食收购价格就明显对农民有利了，这就出现了1996到1999年连续4年的粮食大丰收。这4年中，除1997年粮食产量为9883亿斤之外，其余3年的产量都在10000亿斤以上，4年的平均产量达到了10097亿斤。连续4年的粮食产量都处于这样的高水平，当然就出现了供过于求的局面。这个局面，国务院之前已经预料到了。朱镕基同志在1997年1月13日的中央农村工作会议上就提出了这个问题：“粮食多了怎么办？”但是，他说的粮食多，实际上比连续4年丰收后出现的供过于求问题更复杂，那就是国有粮食系统存在的弊端。^[5]

1993年以后，粮食实际是存在两个市场：一个是国有粮食系统的购销市场；另一个是多渠道流通的集贸市场。朱镕基同志在1996年9月24日“金融改革与发展专题研究班”上讲话时就指出：“国有粮食系统服务态度不好，质量低、价格高，老百姓都到集贸市场去买粮，于是国有粮食系统库存大增，表现出一种假象，好像中国粮食多了。关键要改善经营管理，改革吃大锅饭的机制，保证粮食质量，让老百姓愿意到国有粮食系统买粮。”^[6]实际上还存在更严重的问题，就是有些地方的国有粮食部门与私商粮贩存在内外勾结，或是利用国家库存粮食到集贸市场去套利。这些问题，他在后来关于国有粮食企业改革时都讲到了。

当时面临的突出矛盾是两个：一个是担心粮价下跌，既挫伤农民积极性又影响农民收入；另一个是国有粮食系统费用太高，亏损不断增加，不改革不行。对前一个问题，朱镕基同志在1997年7月11日的全国粮食工作会议上说：“我国人口的主体是农民，如果10亿农民的利益得不到保护，经济就不能发展，政权就不会巩固，社会就难以稳定。现在城市里亏损的国有企业的工人再困难，还是有饭吃，粮食是便宜的。如果搞得农民不种地，连饭都吃不上，那个时候国家会是个什么样子？”因此他主张在粮价下跌时要坚决保护农民利益。对后一个问题，朱镕基同志强调必须改革。1996年10月14日他在大连讲话时指出：“国有粮店费用太高了。现在集市粮价下来了，不高于甚至低于国有粮店，而且它是新粮，质量好，国有粮店的服务也不行，销量大幅下降，亏损直线上升。国有粮店再不尽快深化改革、改善管理，就会影响到整个经济形势，已经到了非改不可、不改过不去的时候了。”^[7]

此后的粮食流通体制改革，实际上是两线作战。一条线是坚决保护农民利益，另一条线是深化国有粮食体系改革。朱镕基同志在1997年12月11日的中央经济工作会议上讲：“我们现在粮食储备是历史最高的，资金负担压得我们受不了。说老实话，我们为粮食付出的代价太大了，但是不付出怎么办呢？将来没有粮食，万一发生灾荒，整个经济都要动摇啊。还是把它当成一个愉快的负担吧！当然，这个体制要改革。”^[8]

现在人们谈起那个阶段的粮食流通体制改革，讲得多的是“三项政策、一项改革”。“三项政策”是指：第一，按保护价敞开收购农民余粮；第二，坚决实行粮食顺价销售；第三，粮食收购资金必须封闭运行。“一项改革”是搞好国有粮食收储企业自身改革。这“三项政策一项改革”是朱镕基同志在1998年6月3日召开的电视电话会上提出来的^[9]。其实，按保护价敞开收购农民余粮的政策，在1997年7月11日的全国粮食工作会议上就已经明确，而关于顺价销售和资金封闭运行，他在此前的不同场合也多次提到过，这次是集中起来了。但此前他1996年10月14日在大连的讲话中^[10]、1998年4月29日在全国粮食流通体制改革会议上，还都专门讲过国有粮食体系的改革要实行“四个分开，一个并轨”（后来改为“一个完善”）。“四个分开”是指：第一，政企分开；第二，经营和储备分开；第三，中央与地方分开；第四，新老挂账分开。“一个并轨”是指完善价格机制，实行定购粮价和市场粮价并轨。(https://www.xing528.com)

之所以要特别提出朱镕基同志曾多次讲过“四个分开”和“三项政策”这两组概念，是因为在我看来，“四个分开”讲的是体制改革，而“三项政策”讲的运行机制。没有体制创新在前，就难有运行机制的跟进。所以把那时的改革说成只是“三项政策”是不完整的。

朱镕基同志在1998年4月9日的全国粮改工作会议上讲：现在的问题是粮食企业亏损在银行挂账严重，国家付出代价太大，不堪重负。到今年3月底，粮食收购贷款5431亿元，粮食库存值只有3291亿元，亏损挂账加挤占挪用共2140亿元。如果这2000多亿元真是给了农民，那倒是件好事。但实际不是这样，而是有相当大部分被浪费掉了。之所以付出这么大的不必要的代价，归根到底是个体制问题。这个体制的根子在于：中央拿资金，地方管企业，敞开花钱，吃“大锅饭”。这个体制再也搞不下去了。他分析这么大亏损的原因，一是降价销售，亏掉了。不执行敞开收购，农民只能将粮食低价卖给私商粮贩，他们成本低，国有粮企竞争不过，就降价销售，反正亏本是国家的。二是人多吃掉了。国有粮企410万人，在岗310万，离退休100万。但在岗的只有150万人搞粮食，160万人在搞附营业务，亏损都算在粮食里。三是挤占挪用930亿元，向非粮食收储企业放贷、给粮食收储企业附营业务放贷、贷了款去炒股炒期货、粮食企业给自己职工个人放贷，下岗职工搞“带粮分离”^[11]等等。发展到这个地步，体制不改革行吗？

但老实说，要做到“四个分开”谈何容易啊！实际上到现在也没能分得开。为什么？就是中央、地方、企业之间的利益关系理不顺。但分不开，“三项政策”的运行机制就难以落实。应该讲，“三项政策”的设计是非常精巧和严密的，真要落实了，确实可以做到滴水不漏。但问题在于“四分开”的体制没有实现，“三项政策”就难以落实。

《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》下发后，不少地方的粮食系统抵触情绪很大。朱镕基同志在1998年6月3日的电视电话会上讲，这次粮食流通体制改革，如果不换一批人，不撤一批人，不抓一批人，是很难取得成功的。不称职的就要换掉，问题严重的就要撤职，触犯刑律的就要抓起来，否则粮食流通体制改革搞不好。^[12]但实际上，真要做到这些，在当时都很难。

有些粮食收储企业觉得，“三项政策”断了他的生计，于是不执行敞开收购和顺价销售，任粮源流失，任粮价下降；别的企业觉得你不执行我执行，那就吃亏了，于是跟着学；更有甚者，与私商粮贩内外勾结牟利。“三项政策”是环环相扣的，不执行敞开收购，粮源流失，就不可能做到顺价销售；购入的粮食不能顺价销售，必然增加亏损挂账，资金封闭运行也就成了空话。而地方觉得，粮食安全是国家的事，粮食收储企业又是中央管的，因此他也不去管。最后的实际结果是，有三分之一的粮食没能按保护价敞开收购，事实上形成了两个市场、两种价格，这就从整体上破坏了“三项政策”的落实。

在这个过程中，粮食流通体制改革的政策还做了一些调整。如东北的春小麦、南方的早籼稻逐步退出了按保护价敞开收购，东北的玉米保护价也有所降低。同时，还强调加快调整农业生产结构，加快发展养殖业转化粮食，鼓励南方粮食销区在国家粮食充裕时降低自给水平，多购主产区粮食等，都收到了一定效果。

但由于持续4年的粮食供过于求，国有粮食收储企业的库容居高不下，市场粮价持续低迷，农民种粮积极性下降，导致粮食持续减产。好在前期库存粮食充裕，并未出现明显的供求矛盾。