十七届三中全会对农村土地管理制度的改革,提出了一系列非常重要的原则性要求。最重要的是坚持和完善农村基本经营制度。
关于农村基本经营制度,《决定》讲得非常清楚,就是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这个基本经营制度既适应社会主义市场经济体制的要求,也符合农业生产自身的特点,是我们党在农村各项政策的基石,必须毫不动摇地长期坚持。
《决定》提出,现有的农村土地承包关系要保持稳定并长久不变,是这次文件的一大亮点和创新。自农村实行改革之后,1984年中共中央1号文件提出了土地承包期延长到15年。1993年中共中央1号文件又提出15年土地承包经营期到期后再延长30年。现在根据农民的期盼,把土地承包关系确定为“长久不变”,意义非常重大。农民吃了长效“定心丸”,将会更珍惜土地、投资土地,以及在从事别的行业时放心自主地流转土地。
对农民来说,土地承包经营权的流转,法律规定得很清楚,1984年中央1号文件,同一段里上一层讲延长土地承包期,下一层就讲鼓励耕地向种田能手集中;1993年11号文件,上一层讲土地承包15年到期后再延长30年,下一层就讲允许农民依法自愿有偿流转土地承包经营权。2002年全国人大常委会通过《农村土地承包法》,里面有整整一节12个条款是讲农村的土地承包经营权,怎样依法自愿有偿地进行流转。因此,对于农民依法自愿有偿流转土地承包经营权,在现行的法律法规政策上从来就没有障碍。但就像《决定》明确的那样,土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农村土地承包权益。(www.xing528.com)
从完善农村土地承包经营制度这个角度来讲,应该认认真真地考虑,怎么让农民的土地承包经营权做到长久不变。《决定》明确提出,要搞好农村土地确权、登记、颁证工作。没有这项制度,一代人、两代人还可以,再往后就没有人搞得清楚了。长久不变是指农户的承包经营权,允许因各种情况变动由承包农户自主对经营权进行流转,要加强这方面的工作。党的十七大提出,要发育农民土地承包经营权流转市场;十七届三中全会进一步要求加强土地承包经营权流转的管理和服务。职能部门原来主要是管理土地承包经营权的合同登记,现在还要给农民提供土地流转的平台,提供信息和服务。从经济学角度来讲,只有产权清晰稳定,流转市场才能健康地发育。30年来为什么流转市场发育不起来?很重要的一点就是农民的土地承包经营权不够稳定。因此,做好农民承包土地的确权、登记、颁证工作,是确保农民土地承包关系长久不变的基础性工作,也是建立健全土地承包经营权流转市场的前提。
党的十七届三中全会的《决定》提出了要实行“两个最严格的制度”:一是最严格的耕地保护制度,要坚守18亿亩的耕地红线。二是最严格的节约用地制度,要从严控制城乡建设用地的总规模。这两个制度配套之后,对土地的管理将更加严格。只有一个18亿亩耕地红线要求的最严格的耕地保护制度,是不够的。实行最严格的节约用地制度,目的是要从严控制城乡建设用地的总规模,就是既不能通过乱占耕地搞建设,也不能通过其他手段来擅自扩大建设用地。现在有些地方进行试验,搞宅基地换房、村庄拆并,还有通过城乡建设用地增减挂钩,让农民集中居住之后节约土地,经过国务院有关部门的批准,都可以试。但问题是必须服从这两个最严格制度的约束。也就是说,不能因此而擅自增加计划外建设用地。整理村庄,改善农民住房条件,只要符合农民意愿,又有经济承受能力,都可以进行。但目的应该是为农民服务、支持“三农”工作,而不是因此而得到额外的建设用地。如果目的就是想超越国家的宏观控制,擅自增加建设用地,就既不符合十七届三中全会的要求,也不符合现行的有关法律法规和政策。
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