全面执行《农村土地承包法》，稳定完善土地承包制度

全面准确地理解和执行《农村土地承包法》，对于稳定和完善农村土地承包制度必将起到极大的促进作用。《农村土地承包法》的内容相当丰富，每一条具体条款都应当得到切实的执行。为此，首先必须准确地把握这部法律的基本精神，其次必须依据法律来正确处理稳定土地承包关系与促进土地承包经营权流转这两者之间的关系。

（一）赋予农民长期而有保障的土地使用权，是《农村土地承包法》的基本精神。应该说，《农村土地承包法》中的许多精神，在党中央、国务院以往的政策文件中、在国家的其他相关法律和法规中都已有体现。因此为加深对《农村土地承包法》的理解，应当结合这一系列原有的政策文件和法律法规一起学习，以了解这部法律产生的依据和渊源。但在学习《农村土地承包法》的过程中，对该法中的两条明确规定，应当特别注重全面理解和准确把握，这就是第26条“承包期内，发包方不得收回承包地”，以及27条“承包期内，发包方不得调整承包地”。必须看到，这是第一次以清晰的法律条文对发包方的“权力”作了如此严格的限制。对发包方明确规定的这两个“不得”，是该法重要的“法的精神”。非如此，就难以真正实现赋予农民长期而有保障的土地使用权。因此，在理解该法列出的特殊情况下发包方可以收回承包地和对个别农户间的承包地做适当调整的规定时，必须严格把握法的精神，决不能随意扩大范围和违背法律规定的操作程序。

《农村土地承包法》规定发包方可以收回承包地的，只有一种情况，那就是“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的”（第26条）。

《农村土地承包法》允许对承包地进行适当调整的特殊情况，指的是“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情况对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的”，其程序是“必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。但该法同时也规定：“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”（第27条）。

（二）不能将稳定土地承包关系与土地承包经营权的流转对立起来。农村土地使用权流转，是当前农村政策讨论中的一大热点。《农村土地承包法》对此作出了一系列明确的规定。在这个问题上，关键是要处理好四个关系。

1.土地承包关系“稳”与土地使用权“动”的关系。有同志认为，土地承包期30年不变的政策，妨碍土地使用权的流动和集中。这是极大的误解。从中央出台第一个延长土地承包期的文件开始（1984年1号文件），历来的政策都明确，在稳定农户土地承包权的基础上，允许土地使用权自愿、依法、有偿流转。因此，实际上并不存在所谓“土地使用权流转的政策障碍”问题。关键是要明确土地使用权流转的前提和主体。

所谓前提，就是土地的承包关系必须稳定。目前的法律和政策规定土地的承包期限是30年，那么这30年内的土地承包关系就必须稳定。如果土地的承包关系处于不断的变动之中，那就不可能有什么土地使用权的流转，而只会有承包权的行政性调整。承包关系不够稳定，这是农村土地使用权流转机制难以健康发育的主要原因。为确保承包期内土地承包关系的稳定，《农村土地承包法》除了明确规定在承包期内发包方不得收回和调整承包地外，还进一步规定：“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分‘口粮田’和‘责任田’等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款”（第35条）。这些明确而具体的法律规定，为承包期内土地承包关系的稳定提供了有力的保障，因而也为土地承包经营权的自主流转创造了必要的前提条件。

所谓主体，就是已经承包到户的土地，到底是自己经营还是转让给别人经营，只有承包农户这个主体才能决定。目前的情况是，在土地使用权是否流转的问题上，往往承包农户自己做不了主，而是某些组织或个人在越俎代庖。为此，《农村土地承包法》不仅规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”（第32条），而且明确规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方”（第34条），“任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效”（第57条）。显然，只要坚决贯彻执行这些法律规定，明确了前提和主体，按照平等协商、自愿、有偿的原则，承包土地的使用权完全是可以在农户自主的条件下自由流转的。

2.土地使用权流转中的“人、地”关系。目前农户承包土地的经营规模细小，导致农业劳动生产率低，农产品的国际竞争力不强，这是事实。但这是我国农村人多地少的国情决定的。要改变这种状况，首先必须逐步改变大多数人口在农村的国情。因此，要发展土地的规模经营，与其说必须促进农村土地的流转，不如说必须促进农业富余劳动力的转移更为迫切和符合实际。实际上，土地流转、规模经营本质上是一件工夫在外的事情：农村二、三产业发展了，城镇化水平提高了，农村人口转移了，土地使用权的流动和集中也就水到渠成了。如果农村的人口转移不出去，而土地的经营使用权却已经集中到了少数人（或公司、企业）手里，那就不叫土地使用权的流动和集中，而是土地的兼并。那就一定会影响社会稳定。随着经济和社会的发展，我国城市化的水平必然会逐步提高。但这是一个渐进的、漫长的发展过程。在这个过程中，农民向城镇的转移往往还面临着许多不确定的因素，如就业和收入的稳定性问题，获得土地以外的其他形式的社会保障问题等。因此，对尚处于不稳定转移状态中的农民，也不能剥夺他们的土地承包权。《农村土地承包法》规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”（第26条）。

3.土地使用权流转中农户和公司、企业之间的关系。从国际经验来看，坚持“农地农用”，是一个普遍性的基本制度。它包含两个主要方面，一是农地要尽可能保持农业用途，二是农地要尽可能由农户经营。核心都是为了保护农户，避免出现大资本排挤小农户、出现农地大规模被兼并的现象，以免造成农民失业、沦为雇农乃至流离失所等严重社会问题。因此，对于法人进入农业，大面积租赁农地、经营农业直接生产领域所可能带来的社会性、长期性问题，必须慎重对待。应当明确三方面的问题：一是农地使用权的流转应当主要在农户之间进行，这是逐步扩大农业经营规模，但又不破坏农村社会结构基础的客观要求。为此，《农村土地承包法》不仅规定土地承包经营权的“受让方须有农业经营能力”，而且规定“同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”（第33条）。二是应当鼓励公司、企业进入农业，但主要是进入农业产前、产后的经营性服务领域，而不是农业的直接生产领域。要支持农业产业化经营，以“公司带农户”和“订单农业”等方式，向农户推广优良品种、先进技术、市场信息、购销农产品，加快农业技术进步和提高农民进入市场的组织化程度。但不应当提倡公司大面积租赁农户的承包地从事农业直接生产领域的经营，这种“公司取代农户”的做法，充其量只能雇佣少数农民打工，而不可能解决大多数失去土地使用权的农民的就业问题。可以鼓励公司、企业投资开发尚未充分利用的农业资源，但不要在现有的耕地上做文章，不要与农民争利。三是在土地使用权的流转过程中，必须保护原承包农户的权益。首先，必须确保土地使用权的转让是出于承包农户的自愿。对此，《农村土地承包法》规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同”（第37条）。这即是说，土地使用权流转过程中，不能由发包方或者其他组织、个人在未经承包农户授权的情况下，擅自替代承包农户与受让方签订土地使用权的流转合同。其次，必须确保转出土地使用权的承包农户的经济利益。对此，《农村土地承包法》规定：“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”（第36条）。“任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还”（第58条）。

4.各地具体经营方式与农村基本经营制度的关系。我国农村地区间的差距极大，因此，在稳定农村基本政策的前提下，应当允许存在不同的具体经营方式。目前农村土地使用权流转最多的省，流转的土地也仅占该省土地总面积的13.5%，涉及的农户占全省总农户的15%。这就需要考虑两个问题：第一，绝大多数农户实际上还不可能将自己承包地的使用权流转出去。这种状况，对于大多数地区、大多数农户来说，在相当长的时期内是难以改变的。政策的着眼点，不能只关注少部分发达地区的情况，而必须始终关注整个农村基本面的状况。从我国整个农村基本面的状况看，稳定家庭承包经营为基础、统分结合双层经营的体制，显然决不能动摇。第二，即使在发达地区，土地使用权的流转也必须依法、有序、规范地进行。《农村土地承包法》明确规定：“生地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”（第34条）。“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”（第39条）。因此，决定土地使用权是否流转和怎样流转完全是承包农户自己的事，不存在土地使用权流转后影响原承包农户权益的问题（除非原承包农户在经发包方同意后自愿将土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户；即便如此，受让土地承包经营权的农户，在与发包方确立新的承包合同后，土地使用权的流转仍然不影响新承包农户的权益），更不存在由于某些地区土地使用权流转的增加，就要否定这些地区以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度的问题。已经承包到户的耕地，是自己种还是将使用权流转出去，必须让农户自己作主，乡镇和村组只能引导和提供服务，不能刮风，更不能为了与民争利而采取剥夺法律赋予承包农户权益的做法。只有这样，农村土地承包关系的稳定与农村土地使用权的流动和集中才能并行不悖，农民的经济利益和民主权利才能真正得到保障，我国农业才能在稳定和完善农村基本经营体制的基础上逐步实现现代化。(www.xing528.com)

【注释】

[1]本文原载于《农村合作经济经营管理》2002年第12期。

[2]见《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第3—4页。

[3]见《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第10页。

[4]见《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第52页。

[5]见《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第58—59页。

[6]见《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第115—116页。

[7]见《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第165页。

[8]见《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第117、118页。