建议停收农业税、特产税、生猪屠宰税和教育集资款一年

（1999年）

今年，中央提出把增加农民收入、保持农村稳定作为农村工作的两大重点，非常切合农村的实际，得到了各方面的赞同。但从当前农业和农村经济运行的状况看，要实现增加农民收入的目标仍有很大难度。这主要是多数农产品仍没有走出销售不畅、价格低迷的困难局面，其中生猪价格更是大幅度下跌，导致一季度农民家庭经营的人均现金收入与上年同比出现负增长（人均比上年同期减收4.8元，即减少了1.5%；其中畜牧业人均减收12.38元，即减收12.8%）。同时，由于国民经济结构调整的大环境等多种因素所致，乡镇企业增速趋缓、就业容量继续缩减，农民外出打工的机会也在减少。最近出台的调整粮棉价格和购销的政策，既符合当前的市场供求状况，也有利于促进优化农业生产结构、提高农产品的品质，最终将有利于农民收入的增加，但在近期这毕竟也是农民减收的一个因素。

鉴于当前农民增收因素不多、减收因素不少的实际情况，采取切实有效的措施减轻农民的实际负担，就具有特别重要的现实意义。建议国家停收农业税、农业特产税、生猪屠宰税和教育集资一年。由此出现的财政缺口，以发行地方政府债券解决。具体理由如下：

一、历史的经验教训证明，每当农民增收困难时，负担的问题就会更加突出。而如果农民收入上不去、负担下不来，就会直接影响农村的稳定。农村中不少恶性案件、群体性事件往往发生于这样的背景之下。采取停收农村这三税和教育集资一年的措施，既体现了国家对农民的关怀，确保了这部分实惠可以直接到农民手中，还为地方作出了千方百计减轻农民负担的表率，可以极大地增强农民群众对党和政府在政治上的凝聚力，有利于维护好农村稳定这个大局。

二、粮棉价格和收购政策调整后，农民的短期利益会有所受损。国家采取变价格保护为减免税收的政策，不仅在利益上对农民给予了适当补偿，而且更有利于促进农业生产结构的调整。一是减免农业税既给了农民实惠，又强化了引导农民近期适当调减粮食产量的信号，有利于加快缓解粮食总量供大于求的局面。1997年全国征收的农业税按实物计算为246.6亿斤细粮，约占粮食总产量的2.5%。当前粮食市场供过于求，库存很大，销售困难，停征一年公粮，有利而无弊。二是按目前的税制，除了粮棉油外，其余的各种农副产品及土特产品，几乎都在农业特产税的征收范围之内。在多数地方农业特产税征收办法极不规范的情况下，这很可能会成为农民调整农业生产结构的障碍。三是年初以来生猪和仔猪价格都大幅度下滑。按目前的生猪收购价格，多数农民养猪是亏本的。免一年屠宰税，对农民养猪的积极性也是一种必要的保护。

三、农村税收尤其是农业特产税和屠宰税，征收办法的不规范已使相当多地区的农民怨声载道。不少地方对这两个税种都是按县财政开支的需要下达征收数额。在农村中，不按税则规定据实征收，而是向乡村分摊税收指标、农业特产税按人口或承包地亩收、农业税和农业特产税重复征收，以及按人口征收屠宰税（农民称之为“猪头税按人头收”）等现象相当普遍。暂时停征农业特产税和屠宰税，既让利于农民，又冻结了这两税征收中的种种混乱现象，也为农村税费改革创造了有利条件。

四、教育集资是在农民人均纯收入5%的负担之外另设的收费项目，主要用于校舍危房改造等教育条件的改善。但目前农村不仅眼下没有多少增收门路，而且还面临着一些过去积累下来的复杂问题。如1997年以来水旱灾害交替发生，部分地区农民迫切需要休养生息，重建生活和生产的基本条件；又如清理农村合作基金会的工作已开始全面进行，部分农户在“两金一部”中的储蓄可能会受一定损失，不少地方的县乡干部都在担心因此而出乱子。这一轮教育集资已经又收了5年多时间，鉴于农村目前的状况，暂时停收这一集资应是必要和可行的。(www.xing528.com)

五、今年恰逢新中国成立50周年大庆。我国历史上，每逢国有大典，也多行减免税赋之举，以期举国同庆。今年停收农村三税和教育集资，无论对农村的稳定还是让农民感受党和政府的关怀，都具有特殊的政治意义。同时，因新中国成立50周年大庆而采取的减免税赋措施，也不会被误解为长期政策，该恢复征收时也易于被农民理解和接受。

据有关部门掌握的情况，1997年，全国征收的农牧业税205.87亿元，农业特产税169.73亿元，屠宰税约20亿元（估计实际征收达40亿元左右，约有一半未入账），教育集资款约65亿元。三税一集资的总额约为480亿元。但教育集资主要用于校舍建设，暂缓一年问题不大；农业税征收的粮食实物，一时难以销售，只会增加库存和保管费用；因此，真正影响税款入库的，实际上主要只是农业特产税和屠宰税这210亿元。对因停收这部分税收使地方财政开支出现的缺口，建议以发行地方债券的办法解决。

我国从未发行过地方政府的债券，今后也不能轻易开此口子。但在特定条件、特殊情况下，经中央批准后也可考虑适当采用。建议以农村三税前三年实际征收总额的平均数为基数，确定此特种债券的发行总额（是否应将农业税计算在内，还可以再研究）；债券期限为三年；由省级政府分别申请，报中央审核批准；向银行发行；今后由各级财政逐步消化偿还。

征收农村三税，行为不规范和搭车乱收费现象很普遍。因此，应把停收一年作为重要契机，加快制定和推出农村税费改革的方案。1997年初修订土地管理法时，中央先宣布了冻结一年审批非农占地和县改市，又在修订刑法时增加了惩治土地方面犯罪的若干条款。这样，既有效遏止了法律修订期间对耕地占用的混乱现象，又使修订的法律颁布后顺利转向了新的管理体制和机制。农村税费改革也可以借鉴这一成功的经验，先冻结一年农村三税的征收，然后制定农村税费改革的方案，规范农村的税制。待实行新的税费制度时，就能给农民一个耳目一新、清正廉明的感觉。

【注释】

[1]1999年6月专门撰写的政策建议报告，载于《国务院发展研究中心择要（专送件）》1999年第1号。