全球投资政策合作推进及其新动能

杭州峰会另一项重要成果是达成了全球首份《全球投资指导原则》，确立了制定开放、透明、平衡的全球投资规则的总体框架，这是为成员国制订投资政策提供原则指导的纲领性多边文件。在全球化背景下，跨国投资已经成为推动世界经济成长的重要动能，但长期以来，在规范和指导跨国投资方面始终缺乏一个全球性的多边投资协定，这也是全球经济治理体系中的严重缺陷。截至目前，全球先后签署了3 300项国际投资协定^[16]，而多数为双边投资协定，具有明显的碎片化、不均衡和政策冲突的特征。20世纪90年代初，OECD曾发起致力于缔结全球多边投资协定的谈判，但由于存在严重分歧于1998年宣告谈判终止。2001年，WTO在多哈回合谈判中也曾经试图将与投资相关的议题作为新内容纳入谈判计划，但由于部分发展中国家与最不发达国家的强烈反对而在2003年的坎昆会议上被无限期搁置。而杭州峰会所达成的《全球投资指导原则》尽管还是不具备“约束性”的“原则宣示”，但为今后达成全球范围的多边投资协定迈出了重要而坚实的一步。从整体架构上看，《全球投资指导原则》为各经济体制定均衡的国内投资政策和签订对外投资协定提供了原则性的指导，从而为构建透明、稳定和可预见的国际投资环境提供了政策保障，同时也为恢复与促进跨境投资增长创造了制度性动能。从内容上看，《全球投资指导原则》有九项内容，包括：反对跨境投资保护主义；营建开放、非歧视、透明和可预见的投资政策环境；加强投资保护和争端解决机制；确保政策制定透明度；与可持续发展和包容性增长的目标相一致；维护合法的公共政策管制；推动投资促进政策和投资便利化；遵循负责任的企业行为；加强合作与对话，解决共同面临的投资政策挑战。

杭州峰会所达成这份影响深远的《全球投资指导原则》与发达经济体已推出的投资准则（如美国与欧洲于2012年4月达成的《欧美共同投资原则》，体现了欧洲与美国对全球投资政策的共识，合计七项原则，包括开放与非歧视的投资环境、公平的竞争环境、对投资者和投资的保障等^[17]）相比，在内涵上更侧重从发展角度出发，注重各利益攸关方的平衡性与不同公共政策目标的协调性；强调在向投资者提供投资保护的同时要有效维护东道国在合理的公共利益（如公共健康、环境、劳工、安全等）基础上的外资监管权；主张在实施投资自由化与便利化的同时强调保留足够的政策调整空间，扩展利用外资在实现可持续和包容性发展方面的社会目标，提倡投资者负责任的企业行为以及加强多边协商与对话。就《全球投资指导原则》的立意而言，与2012年UNCTAD制定并公布的“可持续发展的投资政策框架”（IPFSD）有诸多相似之处。IPFSD下的11项核心原则与G20杭州峰会所通过的9项《全球投资指导原则》有许多重合和相似之处。不过，从可落实进展看，《全球投资指导原则》只是向达成具有约束力的多边投资协定或制定全球投资规则走出的第一步，还有许多艰巨和挑战性的工作亟待推进。可以预期，在当前缺乏进行多边投资谈判的强烈政治意愿与广泛商业利益诱因的情况下，推动《全球投资指导原则》取得实质进展和落实相关成效面临诸多的瓶颈与艰巨的挑战。考虑到面临着一系列的障碍，G20在推动《全球投资指导原则》的形成和落实方面具有不可替代的引领作用，为此可以考虑从五方面加以推进：一是借助贸易投资工作组建立稳定有效的推进机制，使G20逐步发展成为国际投资政策的重要协调平台；二是通过实践和政策宣导，促使更多的G20以外的经济体接受《全球投资指导原则》，并以此作为制定本国投资政策和签署国际投资协定的参照；三是推动G20所有成员方以《全球投资指导原则》为参照，重新审查已签订的所有国际投资协定，加以废止、替换、修订和完善；四是根据《全球投资指导原则》在G20平台上对具体投资议题开展讨论、凝聚共识，进而探讨最终建构起新的、具有约束力的国际多边投资协定的必要性与可行性，并选择适当时机启动正式的谈判。

在这一过程中，G20可以依托其他对推动签署多边国际投资协议进行过积极探索的国际经济组织（如UNCTAD和OECD等）的经验和教训，获取决策咨询意见与相应的技术支持，特别是UNCTAD在国际投资协定主要条款上所积累的大量基础性研究工作。以上工作需要通过系统性的方式开展，但也可以考虑对一些相对成熟条款以“早期收获”方式加以实施，以探索可行的机制。如建立全球投资的争端解决机制（包括改进现有的投资者-东道国的争端解决机制），处理纠纷和冲突的特别法庭上诉机制，或者成立欧盟委员会提出的独立的全球投资法院。此外，为协助不发达国家和中小企业开展和应对国际投资争端诉讼，也可以考虑成立国际投资法顾问中心。G20应严肃认真的讨论上述议题，并在条件适可的情况下以独立条款的方式加以实施，以取得相应的经验，形成示范。(www.xing528.com)

从更广泛的视野看，有关多边国际投资的议题也纳入WTO的框架内，建构起兼顾贸易与投资问题的庞大的多边国际协商规则体系，这首先需要重新激活WTO贸易与投资关系工作组。需要指出的是，这一方式得到G20工商界人士的广泛支持，因此，在G20贸易部长上海会议的声明中特别提及上述的相关建议。当然，还有一种方式就是最终建立一个完全独立的多边投资协定，并通过建立起永久性的国际投资法庭和上诉机制加以支撑。对相关的方案，G20需要及早做出选择以使《全球投资指导原则》得以切实的推进和落实。