基于多维度经验的国企改革战略研究

深化国有企业改革是推动供给侧结构性改革的关键，也是社会各界高度关注的重大问题。经过改革开放近40年的不断探索和实践，我国国企改革已取得重大进展，但仍面临诸多深层次的理论和实践难题，深化国企改革任重道远。本报告在分析党的十九大开启的新时代深化国企改革重大意义的基础上，以“长焦距+全景式+量化分析”作为研究框架，回顾了中国国有经济、国有企业从春秋战国时期以来2000多年的起源和历程，梳理了苏联及东欧国家的国企改革、西欧主要国家及美国的国有企业改革、日韩新加坡等东亚主要国家和地区的国企改革，提出了新时代推进国有企业改革的总体战略，主要包括：认清基本逻辑，确立战略布局，厘清政企关系，着力加快推进混合所有制改革，分类设计运营机制，构建收益全民共享机制，完善社会保障制度，加快发展资本市场，以形成更加符合新时代要求的国有资产管理体制、现代企业制度和市场化经营机制，持续增强国有企业的活力和竞争力。

一、十九大开启的新时代深化国有企业改革意义重大

（一）研究背景

十八大以来，党中央作出一系列重大决策部署，扎实推动国企改革不断向纵深发展：一是现代企业制度持续完善，混合所有制改革稳妥推进。截至2016年底，全国超过90%的国有及国有控股企业（不含金融类企业）完成了公司制股份制改革，中央企业集团及下属企业中混合所有制企业占比达到68.9%，涉及电力、天然气、石油、民航、铁路、军工、电信等多个重点行业。二是国有资本布局不断优化。通过横向合并和纵向联合，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，不断强化国企的规模效应，实现优势互补，减少重复建设，优化资源配置。截至2017年底，共有34家央企重组，总数从117家降到98家。三是结构调整成效显著。去产能方面，2016年，国有企业退出钢铁产能5249万吨，约占全国退出产能的80%，退出煤炭产能20629万吨，约占全国退出产能的70%。清退“僵尸企业”方面，2016年，国有企业共清理退出“僵尸企业”4977户，分流安置职工30.7万人。压缩管理层级方面，截至2017年11月底，央企累计减少法人户数7656户，减少比例达14.67%。四是创新驱动发展能力不断提升，突破性创新工程不断涌现。通过增加研发投入、搭建各类“双创”平台，聚集社会创新资源和人才资源，从而有效带动了创新与就业。五是国有资本监管体制进一步完善。通过健全制度体系、构建监督闭环、盯紧重点环节、强化责任追究，提高监管的针对性、有效性、系统性，防止国有资本流失。六是国际化经营水平有所提高。国企积极参与“一带一路”建设和国际产能合作，境外业务覆盖区域及领域不断扩大，全球资源配置能力和风险管控能力不断增强。七是充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的作用。截至2017年底，已有98家中央企业全部将完成党建要求写进章程，全部实现党委书记和董事长“一肩挑”，党对国有企业的领导力不断加强。

随着国企改革“1+N”（“1”即《关于深化国有企业改革的指导意见》，“N”即相关配套文件）文件顶层设计构建完成，“十项改革试点”深入推进，重大改革举措落地见效，改革系统性整体性协同性得到增强，国企改革红利逐渐释放，国有资产的运行配置效率、影响力、带动力和控制力不断提升，国民经济重要支柱作用充分显现。截至2016年底，全国国有企业（不含金融、文化国有企业）资产总额达154.9万亿元，比2012年底增长了73.1%，进入《财富》世界500强的国有企业达到82家，在高速铁路、商用飞机、载人航天、探月工程、移动通信、特高压输变电、深海探测等领域取得了一批具有世界先进水平、标志性重大科技创新成果，承担了一批重大基础设施、公共服务工程和许多国防科技工业重大项目。

当前我国经济稳中有进，结构不断优化，市场主体活力不断提升，开放型经济新体制逐步健全，已由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，为深化国企改革创造了难得的机遇。

党的十九大报告明确指出，“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失；深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”，为今后国企改革指明了方向。

2017年12月召开的中央经济工作会议再次强调，“要推动国有资本做强做优做大，完善国企国资改革方案，围绕管资本为主加快转变国有资产监管机构职能，改革国有资本授权经营体制；加强国有企业党的领导和党的建设，推动国有企业完善现代企业制度，健全公司法人治理结构”，争取在国资监管体制机制、混合所有制改革领域迈出实质性步伐，更好发挥国企改革牵引作用，提升国有企业活力。

2017年12月13日，国务院常务会议对下一步国企改革进行了部署，内容主要涉及三个方面：一是坚持增强活力与强化监管相结合。在加快建立有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制、依法落实国企法人财产权和经营自主权的同时，继续加强制度建设，保障国有资产保值增值，防止国有资产流失。二是继续推进混合所有制改革。有效探索重点领域混合所有制改革；大力推动国有企业改制上市；在取得经验基础上稳妥有序开展国有控股混合所有制企业员工持股；鼓励包括民营企业在内的非国有资本投资主体通过多种方式参与国有企业改制重组，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。三是持续推动降杠杆、减负债。目前我国国企总体负债率仍处于高位，降杠杆工作需要进一步推进，以降低国企的经营风险和财务风险。

（二）深化国有企业改革的必要性

虽然我国国企改革已经取得了初步的成果，但仍面临许多深层次的矛盾和问题，布局结构、体制机制有待完善，竞争力、活力有待增强，降杠杆工作需要进一步推进等，深化国企改革任重道远。

1.资产规模快速扩大，但吸纳就业能力持续降低

自2013年深化国企改革启动以来，我国国有企业数量整体来看已有所减少。据《中国国有资产监督管理年鉴》统计，全国非金融类国有及国有控股企业数量从2003年的15.0万户增加至2013年的15.9万户，而2015年已降至12.5万户。理论上，国有企业数量与市场化水平总体呈现反比例关系，当市场化水平较低时，国有企业数量较高（改革开放初期），随着市场化进程的推进，国有企业数量应当降低。因此，从我国国企数量的变化看，十八大以来的深化国企改革成效明显。

图F6.1　2003—2015年国有资产规模、国有企业资产规模及国有企业数量

数据来源：各年份《国有资产监督管理年鉴》，国资委网站
注：国有企业资产总额包括中央企业和36个省（自治区、直辖市、计划单列市）的地方国有及国有控股企业资产，不含国有金融类企业资产。国有资产总额包括国资委监管企业和全国37个省（自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团）所属的国资委系统监管企业资产。

2003年以来，国有企业资产总额及国有资产总额总体上呈现稳步增加的态势。其中，全国国有企业资产总额从2003年的19.7万亿连续增长至2015年的120.0万亿元，增长了约6倍；国资委监管企业和全国37省级机构（含省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团）所属的国资委系统监管企业资产国有资产总额由2003年末的7.1万亿元增至2015年末的64.3万亿元，增长了约9倍。

随着国有企业资产规模不断扩大，吸纳就业人数则日趋减少。2003年，国有企业就业人员为4228.5万人，到2015年，已减少至3094.6万人，减少了26.8%。2005—2015年，国有企业就业人员数占全部就业人数的比重不断下降，从2005年的5.3%下降至2015年的4.0%，下降了1.3个百分点；与此同时，私营企业就业人数占比则不断上升，从2005年的7.8%升到2015年的21.2%，上升了13.4个百分点。

图F6.2　2005—2015年国有及私营企业吸纳就业人员占比

数据来源：《2016年国有资产监督管理年鉴》，国家统计局网站
注：国有企业包括国资委监管企业和全国37个省（自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团）所属的国资委系统监管企业资产。

2.国有企业布局结构有待进一步优化

据《2016年国有资产监督管理年鉴》统计，截至2015年底，我国国有及国有控股企业达12.5万户（不含金融类企业）。

从国有企业数量来看，小微企业占比较高。2015年，国有小型和微型企业分别为4.2万户、5.0万户，合计占比73.2%；大型和中型企业分别为0.8万户、2.5万户，合计占比26.8%。

从各省市国有企业的数量占比看（国有企业数量占企业法人单位数的比重），西部地区占比过高。其中西藏的国有企业数量占比高达9.9%，新疆为6.1%，青海、甘肃、海南、山西、黑龙江、吉林的国有企业数量占比也均在4%以上；内蒙古、陕西、四川、贵州、江西的国有企业数量占比均在3%—4%；中部地区的占比多在2%—3%；东部地区的占比则大多低至2%以下，其中浙江和江苏的占比最低，分别为1%和1.3%。西部地区经济欠发达，国有企业数量占比较东部地区高一些是合理的，但从具体的比重看，西部地区的国有企业数量占比过高，未来需要逐渐降低西部地区国有企业数量，促进市场化水平的提升。

从国有资产的地域分布看，东部地区过度集中。2015年，地方国资委监管企业中，国有资产规模超过1万亿元的地区有上海、广东、重庆和江苏，国有资产规模高于5000亿元低于1万亿元的地区有北京、天津、浙江、安徽、江西、福建、山东、湖北、广西、四川。

图F6.3　2015年各行业国有资产规模及国有企业数量

数据来源：《2016年国有资产监督管理年鉴》

从国有资产的行业分布看，主要集中在工业、社会服务业及交通运输业领域，其国有资产规模分别达到23.48万亿、14.12万亿和6.24万亿元。从国有企业数量的行业分布看，工业以及批发零售、餐饮业的国有企业数量最多，分别达到3.68万户和1.91万户。

3.与非国有企业相比，国有企业债务风险更高、绩效明显偏低

据《中国统计年鉴》，2005—2015年，国有及国有控股工业企业的资产负债率水平一直处于56%以上，2013年达到最高为62.28%，之后连续两年递减，截至2015年底，国有及国有控股工业企业的资产负债率为61.94%。而同一时期，私营工业企业的资产负债率呈逐年降低态势。2005年底，私营工业企业资产负债率为59.48%，高于同期国有工业企业2.82个百分点。2008年金融危机之后，私营工业企业的资产负债率明显低于国有工业企业，截至2015年底，私营工业企业资产负债率为51.81%，较国有工业企业低10.13个百分点。

图F6.4　2005—2015年国有及私营工业企业资产负债率

数据来源：各年份《中国统计年鉴》

图F6.5　2005—2015年国有及私营工业企业总资产回报率

数据来源：各年份《中国统计年鉴》

近年来，私营工业企业总资产回报率明显高于国有及国有控股工业企业。2015年国有及国有控股工业企业资产回报率仅为2.87%，较私营工业企业低了7.72个百分点。

4.国有资产监管机构职能急需调整转变

十八大以来，国资委认真按照党中央、国务院关于深化国有企业改革的决策部署，准确把握依法履行出资人职责的定位，不断探索完善国有资产监管体制机制，在实现国有资产保值增值、防止国有资产流失方面成效显著。但与此同时，国有资产监管过程中还存在越位、缺位、错位以及政企不分、政资不分、监管无效等问题。随着公司制股份制成为国有企业的主要组织形式，有必要按照公司治理规则，以管资本为主明确国有资产监管机构职责定位，调整、精简、优化国资委监管职能，改进监管方式手段。

5.深化国有企业改革是推动高质量发展的着力点

十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先。在2017年12月召开的中央经济工作会议上，明确提出要围绕推动高质量发展，做好八项重点工作，其中之一就是激发各类市场主体活力，而推进国企改革是重要的着力点。通过深化国有企业改革，助力国企成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，从而激发国企内生活力，推动国有资本做强做优做大，形成一批具有全球竞争力的世界一流企业。

（三）研究框架

面对多重改革压力，我国迫切需要运用新的视角分析国有企业的合理存在范围、作用方式和空间，探索其有效管控模式。

本报告以“长焦距”和“全景式”的框架分析国企改革战略。“长焦距”是指从春秋战国时期国有企业的起源出发，梳理国有企业的发展及改革历程。“全景式”是指对全球三大类国有企业改革路径进行梳理，分别是原社会主义国家国企改革的路径，代表国家为苏联及俄国、波兰、匈牙利、捷克；欧美市场经济国家国企改革的定位和路径，代表国家为英国、法国、意大利、德国；东亚儒家文化国家和地区的国企改革路径，代表国家和地区为日本、新加坡、韩国、中国台湾。

本报告在定量分析与定性分析相结合的基础上，通过归纳总结三大类国家和地区的国企改革启示，推导出未来国企改革的总体战略：在明确国企基本定位的基础上，确立战略布局，厘清政企关系，并以混合所有制改革的方式来提升保留国企的公司治理水平，分类设计不同类型的运营机制，最终落实到国企收益的全民共享上。

二、中国国有企业的起源及发展历程^[1]

（一）国有经济的起源及发展史

1.洋务运动之前的国有专营经济

总体看，洋务运动之前的国有专营经济主要针对盐和铁的产销。政府通过控制盐铁的资源所有权和价格制定权间接地向民众征税，极大地增加了政府收入。与此同时，国有专营经济在抑制民间经济发展的同时，削弱了地方收入来源，减少了地方势力对中央集权的威胁。

国有专营经济在短期内能够迅速提高国家的生产力，提高财政收入，从而保证国家有足够的财力维持统治；但长期来看，国营化削弱了民间经济的发展，使得经济创新不足，最终造成国力衰落。

2.洋务运动时期的官督商办企业与民国时期的国营经济

清朝洋务运动时期，政府鼓励民间资本和人才参与到洋务运动中，采取官督商办的形式创办企业，政府掌握经营的主导权。随着民间经济的发展，民间资本提出放松管制的市场化要求，官商矛盾出现。此后，民间资本对洋务运动的积极性减退。

南京国民政府时期，政府主张发展国营经济、节制民间资本，挤压和剥夺自由商人群体，优先发展国营企业，国有资本逐渐在轻工业及金融领域占据主导地位。对自由商人的剥削以及敌产国营化使国民党政府彻底失去了私营企业家的支持。敌产国营化还导致国营事业效率低下、工业萧条，并最终导致失业人口大增，罢工事件频发。

（二）计划经济时期的国有企业

新中国成立初期，为了迅速确立社会主义制度的经济基础，改变长期贫困落后的状况，国家集中人力、物力和财力，建设和发展了一大批国有重点企业。国家既进行投资结构、投资规模等宏观决策，又承担项目决策管理任务。

在资源匮乏的计划经济初期，国有企业在国民经济发展中发挥了较大作用。但是国有企业也逐渐暴露出很多弊端。国有企业的生产不能及时适应市场需求，造成商品严重短缺的现象；员工缺乏生产积极性，形成了普遍的“企业吃国家的大锅饭，职工吃企业的大锅饭”现象。

（三）改革开放以来的国有企业改革历程

中国改革开放后，特别是邓小平同志南方谈话后，改革国有企业、发展私营经济、建立市场经济体系成为经济改革的方向和目标。回顾40年的改革历程，国有企业改革大致经历了5个阶段：

1.从国有国营到放权让利（1978—1984年）

此阶段首要的任务是打破高度集权的国有国营体制，赋予企业一定的自主权，以放权让利为重点。国营企业普遍实行了扩大经营自主权的改革，调动了企业生产经营的积极性。

2.政企分开与两权分离阶段（1985—1992年）

此阶段改革的基本思路是沿着所有权和经营权分离的原则逐步推进政企分开，使企业成为独立经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。在保持国家所有权的前提下，可以将企业的经营权下放给企业，开始探索多种形式的经营责任制。

3.建立现代企业制度与抓大放小阶段（1993—2002年）

1994年出台了《中华人民共和国公司法》这部重要的商法典。从1994年开始，国务院选择了100家企业进行建立现代企业制度试点，加上各地方选择试点的企业，中央和地方共选择了2500多家企业，按照现代企业制度的要求进行公司制改革试点。

4.国有资产管理体制与股份制改革阶段（2003—2012年）

2003年，国务院国资委成立，确立了建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。积极推行股份制、发展混合所有制经济，按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革、规范的董事会建设、完善法人治理结构。

5.深化改革阶段（2013年至今）

这一阶段，党中央、国务院坚持问题导向，坚持试点先行，国有企业改革呈现出全面推进、重点突破、成效显现的崭新局面，走出了一条中国特色的改革发展道路。一方面，基本完成了国企改革的顶层设计，出台了“1+N”政策，形成了顶层设计和“四梁八柱”的大的框架；另一方面，改革重点任务不断落实落地，重点难点问题不断取得新突破，包括深入推进“十项改革试点”、稳步推进混合所有制改革、国资监管体制机制不断优化等。

（四）启示

1.从我国历代经济变革可以发现国有企业是经济发展的必然产物，它的存在有其必然性和必要性

从“管仲变法”到“王安石变法”，均是历代治国者在经济集权政策下的国有专营政策的大试验，国营企业在保证国家财政收入充足、满足军队开支、解决地方割据现象方面发挥了重要作用。在新中国成立之初，经济基础薄弱，大量国有企业的建立使我国快速实现了资本积累以及工业化的推进，为我国经济起飞奠定了基础。2008年全球金融危机以后，国有企业作为国家政策工具，在稳定经济、拉动增长、解决就业等方面发挥了重要作用，是帮助我国度过金融危机的中流砥柱。由此可见，国有企业对经济的发展起到了不可替代的支撑作用。

2.历代经济变革的经验也揭示了国有企业自身存在低效率、低激励、权贵经济等弊端

管仲至王安石的各次变法，极大地限制了民间商人的经商途径，削弱了民间商人的积极性，导致民间经济萧条。同时，过度的国有专营制度导致了严重的权贵经济，产生了巨大的寻租空间。洋务运动时期的官督商办形式及南京国民政府时期对民间商人的剥削使民间商人参与经济变革的积极性逐渐减退，敌产国营化后国营事业效率低下、工业萧条，并最终导致失业人口大增，罢工事件频发。而新中国成立之初广泛建立的国有企业也暴露出生产不能适应市场需求、商品匮乏、员工工作积极性低等弊端。总体看，虽然国有企业为推动发展、改善民生、提升国家综合实力作出了重大贡献，但其自身存在的弊端也是不能忽视的。

3.各个阶段的经济变革都表明国有企业的合理存在范围及其发挥的作用与一国所处的发展阶段有关，不是一成不变的

从我国历代经济变革可以发现，政府通过国有专营制度间接地向民众征税，因而在不激发民愤的情况下，极大地增加了政府收入，保证国家统治。与此同时，国有专营经济在抑制民间经济发展的同时，削弱了地方收入来源，减少了地方势力对中央集权的威胁。但过度的国营化则削弱了民间经济的发展，使得经济创新不足，最终造成国力衰落。

在新中国经济发展初期，资本短缺，市场没有发育，需要大量的国有资本来弥补私人资本的不足，推进工业化进程。但随着市场的发育、发展、成熟，国企的作用逐渐弱化，同时弊端更加显现，需要国企发挥作用的领域也逐渐减少。由此可见，国有企业的存在范围及其发挥的作用应根据一国的经济发展情况进行适时地调整。

4.1978年以来，历经40年的国企改革取得了非常重要的成效，但国有企业仍然存在诸多问题，改革须进一步深化

经过多年的改革，国有经济布局结构不断优化，市场竞争力明显增强，一些大型骨干企业也逐步在国际竞争中崭露头角，但近年来，随着国有企业规模扩大，吸纳就业人数不升反降，且地域分布也不均衡，经营效益与私营企业相比存在巨大差距。此外，国有资本的出资方式、监管模式亦存在诸多问题，仍然需要进一步的深入研究。

三、国企改革的国际经验借鉴与启示

过去几十年中，国际上掀起了数轮自由化、市场化、私有化浪潮，无论是转轨国家、欧美成熟市场经济国家还是东亚儒家经济体，都开始推行国企改革，并形成了不同的路径和特色，可为我国的国企改革提供借鉴和启示。

（一）苏联的经济结构调整及东欧主要国家的大规模私有化

1.苏联时期对“斯大林模式”的改革及俄国的“休克疗法”

苏联时期对“斯大林模式”的改革。斯大林时期苏联逐渐走向以高度集中的政治经济体制为特点的“斯大林模式”。由于“斯大林模式”过分偏重重工业，忽视轻工业及消费品的生产，同时在生产中片面追求数量和产值，不顾品种和质量，造成苏联轻重工业比例严重失调，消费品市场凋敝，产品在国际市场缺乏竞争力。针对这些问题，历任苏联领导人都对“斯大林模式”进行了改革，推广家庭承包制，使企业成为独立的商品生产者以及实行两权分离。然而不论采取何种措施，历任领导人改革的重点仍然是发展重工业，导致经济结构更加失衡，消费品更加短缺。

俄罗斯的“休克疗法”及重新国有化。1991年12月25日苏联解体，俄罗斯的国有企业改革在苏联国有企业改革的基础上继续进行。为了在短期内形成市场经济体制模式、实现经济转轨和稳定宏观经济，叶利钦时期开始实行激进的“休克疗法”，其中最重要和最核心的部分是对国有企业进行快速和大规模的私有化。普京执政期间（2000—2008年，以及2012年至今），对国企改革的原则和方法进行了调整和深化，从国家发展的战略角度，使国有化与私有化同时并存。

改革成效。叶利钦时期的大规模私有化使俄罗斯的所有制结构和产权结构发生了重大转变，在最短的时间内确立了市场经济制度。绝大多数私有化收入进入各级政府预算，在一定程度上弥补了财政缺口。大规模私有化在帮助俄罗斯快速实现市场经济制度的同时，也带来了很多负面效果：一是国有资产大量流失；二是一些具有战略性质的大企业落入少数财阀手中，形成了寡头企业，严重损害了国家和人民的利益；三是快速的大规模私有化伴随着商品价格的骤然放开，导致了商品价格的飞涨。普京就任后的改革措施使经济止跌回升，有计划的分期分批进行的私有化也大幅提高了私有化收益水平。

2.东欧主要国家的“大私有化”与“小私有化”

波兰、匈牙利、捷克从1990年起开始对国有企业实行私有化改革。三个国家的私有化均分为两部分：一是对小企业的“小私有化”，即通过资产评估后将其公开拍卖给国内外投资者；二是对大企业的“大私有化”，政府普遍将这类企业变为股份公司，然后上市交易，或把公司股票部分有偿、大部分无偿分配给国内人民。

波兰的私有化历程及改革成效。波兰政府从1990年起开始对国有企业进行私有化，其私有化过程可以分为两个阶段：逐个私有化阶段（1990—1993年中期）对国有企业逐个进行拍卖出售，或逐个实施股份制改造，然后进入资本市场出售股票；大众私有化阶段（1993年中期至今），通过设立国民投资基金及发放股权证的方式实现了全民持股。私有化改革成效一是使波兰实现了所有制的根本转变，二是增加了波兰的财政收入，三是私有化收益使得波兰政府有财力进行相应的基础设施建设和配套制度的完善。

匈牙利的私有化历程及改革成效。匈牙利的私有化采取了“渐进式”模式，改革历程可以划分为两个阶段：初始私有化阶段（1990—1994年）私有化对象以商业零售、饮食业和服务部门的小型国营企业为主，部分针对大企业的大私有化也在同时进行；深化大私有化阶段（1995—1998年），私有化的范围扩大到了重要的国民经济部门和大型、特大型企业。私有化改革成效一是改变了匈牙利所有制结构，私有化任务基本完成；二是失业率大幅上升；三是匈牙利银行资产中外资所占比例显著增加。(www.xing528.com)

捷克的私有化历程及改革成效。捷克的国有企业私有化主要发生在1990—1996年，以联邦解体的时间为界限，捷克的私有化历程可以分为两个阶段：小私有化和大私有化阶段（1990—1996年），大私有化的核心措施是“大众私有化”，即通过以较低的价格向公民发放投资券，实现全体公民对国有企业的持股，从而实现大众私有化；资产优化重组阶段（1996年至今），由于大众私有化使大多数企业的股权极度分散，国家控制的基金公司仅凭很小的股份便仍然握有控制权，在资产优化重组阶段，捷克鼓励中小股东出售股票给新的投资者（包括外国投资者），使分散的股份集中起来，为企业注入新的资金与活力。私有化改革实现了捷克所有制结构的转变，但并没有使捷克实现经济的持久增长。

3.启示

一是大规模私有化并不必然促进经济改善，政府仍需对战略领域的国有企业保留控制权，从而保证对经济的战略指导作用。在市场环境恶劣的改革背景下，叶利钦时期对私有化企业采取无为而治的态度，导致寡头垄断企业的出现，以及大量私有化企业陷入无序状态后破产。普京执政以后，对战略性企业的重新国有化增强了政府的调节作用，使得俄罗斯经济逐渐走出危机，步入复苏增长期。由此可见，国企改革不应完全放弃国家对市场的干预，政府仍需保留具有战略意义的国有企业的控制权，从而发挥政府对经济的战略指导作用。

二是国有企业的产权改革应以发展成熟的资本市场以及充足的私人资本为前提，否则容易造成股份集中或垄断在极少数人手中或外资控股关键经济领域的现象。俄罗斯、波兰、捷克在实行大众私有化时均未建立成熟的资本市场，绝大多数公民对市场经济的运行机制不熟悉，对股票、股市的概念更为生疏，不少公民并不了解发给自己的股票的价值。很多公民的股权证或股票被投机者以低价收购，难以避免地出现被私有化企业的股权过分集中或垄断在极少数人手中的现象。另外，俄罗斯及东欧主要国家在私有化之初，均缺乏充足的国内资本积累，因而无论是采用公开拍卖的方式还是大众私有化的方式，都无法逃脱被国际资本收购的命运，最终导致关键经济领域被国外资本控制。因而，国有企业产权改革须以发展成熟的资本市场及充足的私人资本为前提，发展中国家不应盲目跟随私有化潮流，而应首先促进本国资本市场的发展及私人资本的积累。

三是由小私有化到大私有化的先易后难的策略有益于私有化进程的顺利推进。东欧主要国家的国企改革在短时间之内顺利完成的一个主要原因是它们都采取了先易后难的改革策略。一方面，先对小企业实行小私有化，即通过资产评估后将其公开拍卖给国内外投资者；对国有大中型企业，先将其改造为股份公司，然后把公司股票部分有偿、大部分无偿地分配给国内公民。另一方面，在对国有大中型企业进行私有化的过程中，先选择生产和经营效率高、业绩良好的企业实施私有化。由于小企业资产较少，小型国有企业的私有化对资本要求较低，即使由个人收购也不会造成行业垄断，而经营效率较好的国有大中型企业也更容易寻求到私有资本的购买，因而先易后难的策略有益于私有化进程的顺利推进。

四是要用有力的社会保障体系来减小国企改革的阻力。在私有化过程中，捷克的失业率不升反降，主要得益于捷克有力的社会保障体系，包括失业保障、医疗和养老保险，对特殊群体给予社会救助等，为市场经济改革奠定了坚实的政治和社会基础。另外，2002年起，波兰政府将预期私有化收益的较大份额用于资助社会保障基金、增加工资和对老弱病残补贴的法律补偿，也促进了私有化的顺利进行。因此，在产权改革的同时，应配套建立完善的社会保障体系，解决好国有企业员工的再就业，从而减小国企改革的阻力。

（二）西欧主要国家及美国的国有企业改革

1.西欧主要国家的国有企业私有化

1979年，英国开始私有化运动，法国、意大利和德国的私有化运动自20世纪90年代开始。英、法、意、德的私有化均按照先竞争性部门和盈利企业，后垄断性部门和亏损企业的顺序进行。

英国的私有化历程及改革成效。英国的私有化历程分为三个阶段：第一阶段（1979—1983年），对竞争性部门和盈利国有企业进行私有化。第二阶段（1984—1993年），开始对垄断性部门和亏损国有企业进行私有化。第三阶段（1994—1997年）是英国私有化的收尾阶段，完成了煤炭部门、核能部门及铁路部门的私有化。私有化改革成效使英国所有制结构得到了根本改变，减轻了政府财政负担，并使失业率先升后降。

法国的私有化历程及改革成效。法国的私有化历程大致分为三个阶段：第一阶段（1993—1996年），国有经济从金融部门退出，其次对化学制药行业、冶金行业、汽车制造业的国有企业进行了私有化。第二阶段（1997—2001年），在继续对工业制造业进行私有化的同时，开始出售电信、航空领域等垄断性行业的国有企业资产。第三阶段（2002年至今）是法国私有化运动的收尾阶段，继续减少竞争性领域和垄断行业的部分国有企业的国有股份。私有化之后，法国的国有企业数量大大减少，国有企业已经基本退出了竞争性领域（金融业和一般制造业）。国有企业的私有化一方面使法国甩掉了国有企业的亏损和财政补贴包袱，减少了国家在此方面的支出；另一方面私有化收入增强了国家的财政实力，改善了法国的财政状况，增强了政府的宏观调控能力。但国有企业私有化同时造成大量员工失业。

意大利的私有化历程及改革成效。意大利从1993年开始大规模地收缩国有经济规模和部门分布，其私有化历程大体上分为两个阶段：第一阶段（1993—1995年），对竞争性领域的国有企业进行私有化，包括金融、钢铁、冶金、食品、机械制造、石油化工、玻璃、水泥、纺织行业。第二阶段（1996—2002年），开始对电信、能源、军工、机场、高速公路、地方公用事业等垄断性行业的国有企业进行私有化。私有化之后，国有经济从制造业和金融业基本退出，但在军工航天、能源、公用事业领域，政府仍然保持独资或控股地位。私有化还减轻了意大利公共债务负担。

德国的私有化历程及改革成效。德国的私有化运动主要分为两个阶段。第一阶段（1990—1994年），对竞争性工业企业进行了私有化。第二阶段（1995—2001年），开始对垄断性行业的国有企业进行私有化。由于德国国有经济在GDP中的比重较小，私有化之后变化并不大。私有化改革后，德国国有企业职工就业比重在大多数领域仍然维持在较高水平。德国私有化的规模很小，私有化收入主要用于减少公共债务。

2.美国的国有企业私有化及放松管制

美国国有企业的私有化浪潮较短，同时采取了放松管制的措施来促使国有企业转换经营机制。美国的第一波私有化浪潮是二战结束后对军工企业的出售。第二波私有化浪潮是里根总统执政期间（1981—1988年）。里根政府将联邦政府的5个电力机构、两个石油仓库、1个铁路货运公司、5个卫星遥感站出售给了私人经营。之后美国的国有企业私有化减少。20世纪初至20世纪70年代，美国开始了放松管制改革，在电力、天然气、铁路、航空、公路、电信、金融等领域放开价格，并允许私人企业进入原来由国有企业垄断的行业和领域。放松管制领域的产品或服务价格水平大幅度下降，放松管制领域的产业范围也不断扩大。截至目前，美国的国有企业还有17家联邦政府公司及5家政府资助企业。在航空、机场、高速公路、海港以及水利工程等基础设施领域，美国还保留负责行业规制的政府机构，大部分美国机场和港口属于州政府所有。

3.启示

一是即使是在市场经济十分发达的国家，国有企业也是政府进行宏观调控、弥补市场失灵的有效媒介。由于市场在公共产品供给领域的局限性，以及市场失灵的存在，国家需要对宏观经济进行适时的调控，而国有企业是辅助政府宏观调控的有效媒介。即使是在国有企业占比很小的西欧国家及美国，政府仍然保留了对能源、公用事业等领域的国有企业的控股地位。另外，在金融危机期间，英国政府、美国政府均对本国的银行系统实施了救助，将一些银行国有化，发挥了宏观调控、弥补市场失灵的作用。

二是员工持股是减少国有企业内部改革阻力的有效措施。英国政府在私有化过程中采取了奖励本企业员工购买股票的政策，规定员工认购股票时，按认购数的一定比例另外给予免费股，这在很大程度上减少了来自企业内部对私有化的阻力。因此，政府在减持国有股份的过程中，可以通过鼓励员工持股的方式减少国企员工对未来损失的担忧，从而缓解矛盾，加速改革进程。

三是由竞争性领域到垄断性行业的“先易后难”方式有利于私有化的顺利推进。欧洲主要国家私有化改革的顺利进行得益于其采取的“先易后难”的私有化顺序，即先出售竞争性领域和经营较好的企业，如制造业和金融业的国有企业，然后再改制垄断性行业和效益较差的企业，如基础设施产业中的电信、铁路等行业。“先易后难”的推进顺序有益于提高潜在投资者和社会公众的信心，并积累操作经验。

四是国有企业的私有化与企业重组相结合是促进私有化顺利实施、提高私有化成效的有效措施。即使是在需要私有化的领域，有些国有企业也并不适合直接进行私有化。比如经营不善或者亏损的国有企业，其私有化可能很难找到合适的私人购买者。法国在对这类企业进行私有化之前，大多采取企业重组的方式，待其生产经营状况开始好转后再上市。对这类企业私有化之前先进行企业重组，更能加快私有化进程。

五是国有资产布局应与一国的经济发展状况相适应，在市场发育成熟、私人资本实力雄厚的情况下，公共产品的供给可采取国有企业与私营部门合作的非所有权转让方式。美国政府将大部分国有企业出租或委托私人资本经营，有效地降低了生产成本，提高了经营效率，但其他国家的国有企业很少采用这种经营方式。美国之所以采取这一措施一方面是因为美国的市场发展成熟，且私人资本实力雄厚；另一方面是因为美国较少的国有资本集中在非竞争领域和公共产品领域，完全的私有化会导致垄断经营和公众福利损失。因此，国有资产布局应与一国的经济发展状况相适应，随着市场发展的不断成熟以及私人资本的壮大，国有资本与私人资本可逐渐加强合作，尤其是在公共产品供给领域。

（三）东亚主要国家和地区的国有企业改革

1.新加坡政联企业的部分私有化及监管机制

新加坡政联企业的私有化改革时间比较短，主要集中在1985—1994年，被私有化的企业比较少。按照新加坡法律规定，新加坡政府对私有化的政联企业至少要控制其股本的30%。新政府还做出规定，不准许任何个人拥有5%以上的公司股权；外国投资者入股不得超过公司资产总值的15%。新加坡的政联企业私有化伴随着部门结构的调整，新加坡政府在出售一些政联企业股份的同时，又成立或者购进了其他公司的股份。但是其投资方向有所调整，逐渐向高科技方向倾斜，实现了政联企业部门结构的调整。因此，政联企业在其经济中的作用并没有因私有化而减弱。

新加坡政联企业的私有化只是部分私有化，政府仍然保留了对绝大多数政联企业的控制权，国有股份在退出一些领域的同时，进入到一些高新技术领域。因此，新加坡政联企业对国民经济的影响并没有减弱。虽然新加坡政联企业的私有化只是部分私有化，但淡马锡的有效监督模式提高了政联企业的经营绩效，提高了政联企业对国民经济的贡献。

2.日本“三公社”的部分私有化

日本主要对“三公社”（电信电话公社、专卖公社、国有铁道公社）进行了产权改革。1985年，日本政府将电信电话公社被改组为电信电话股份公司（Nippon Telegraph and Telephone，简称NTT），同时，允许其他企业进入电信市场。1987年2月，NTT股票上市，但政府仍保留控股权。1985年4月，日本专卖公社被改组为政府全额出资的日本烟草产业股份公司（Japan Tobacco Inc.，简称JT）。另外，日本政府取消了烟草关税，但是同时规定日本专卖公社是日本国内唯一合法的烟草制造商。到2004年6月，日本政府对JT的控股权减少至50%。1987年4月1日，日本国有铁道公社被分割为6家客运公司和1家货运公司。在旧债务处理方面，日本政府设立了国有铁道清算事业团，继承国有铁道公社的长期债务、将来的退休金债务和一部分包括土地在内的资产。对原职工的雇佣和安置方面，7家公司重新雇用了50%以上的原国铁员工。

日本电信电话公社改革后取得了多方面的积极效果。一是NTT经营效率有了明显提高；二是NTT在决定职工工资方面有了自主权，形成了多劳多得的激励机制，职工积极性有了明显增强；三是收费标准大幅降低，用户享受到了更多实惠。日本专卖公社改革后，日本政府作为绝对控股的股东，只参与公司的重大决策，公司开始享有一定程度的自主权。但是改革虽然废除了烟叶包销制度，却仍然维持了烟叶全部收购义务，实际上是包销制度的继续。另外，香烟零售的特许制、固定零售价格制度及新公司对香烟生产的垄断并没有取消。因此，日本专卖公社改革前后并没有发生实质性的变化。日本国有铁路公社改革取得了良好效果。从日本国有铁路公社分割出的7家公司在改革后均取得了良好的经营成绩，运输量大幅度增加，经营状况明显改善，政府财政负担大幅减轻，服务质量极大提高。

3.韩国国有企业的私有化改革

韩国的私有化改革并不是连续进行的，其私有化进程包含5次私有化。第一次私有化（1968年）。韩国于1968年首先选取了6家效益较高的重工业企业进行私有化，将这6家企业的大部分资产转移给了私营企业集团。第二次私有化（1980年）。这一时期，韩国政府计划对4家国有银行的股份以公开招标的方式转让给私营企业和个人，但由于各种政治原因并没有推行下去。第三次私有化（1987—1989年）。韩国政府于1987年决定出售14家支柱产业的国有企业的部分股份。但由于当时国内很多人反对私有化支柱产业，很多企业的股份出售中断。第四次私有化（1993年）。1993年，政府提出到1994年完成49家国有企业的私有化，到1998年把国民银行等61家国有企业实行私有化。然而，到1996年时，只完成了几个企业的私有化，而且，经营权完全移交的只有5家企业。第五次私有化（1998年至今）。亚洲金融危机之后，韩国政府于1998年2月提出一项国有企业改革方案，宣布将韩国通信公司、韩国重工业公司等大型国有企业列为私有化对象，并规定不能由韩国的大企业财团收购这些企业，建议出售给外国投资者，以便尽快筹集必要的外汇资金和提高国有企业的经营效率。但此次私有化的国企经营效率改善甚微。受2008年金融危机影响，第五次私有化的进程并没有完成。

总体看，韩国国有企业的私有化并不连贯，各次私有化效果也不理想。韩国出台的5次国有企业私有化政策均显得目标不十分明确，造成个别国有企业改革推进速度迟缓，相关政策不能得到有力的贯彻执行。此外，在选定私有化对象企业时，没有一个具体统一的标准，从而加大了执行政策的难度。

4.中国台湾的公营企业产权改革

1989年7月，台湾成立了“公营企业私有化专案小组”，标志着台湾大规模产权改革的开始，其改革历程可以划分为两个阶段。缓慢私有化阶段（1989—1996年）。第一批私有化名单包含22家公营企业，但由于政策法规出台较慢、企业单位工会的阻碍以及1994年资本市场低迷的影响，这一时期真正完成私有化的企业只有7家。私有化加快进行阶段（1997—1999年）。1996年12月，台湾召开地区发展会议，阐明公营企业私有化为当前台湾重要政策。1997年1月至1999年12月完成17家公营企业的私有化，其中台湾最大的三家商业银行国有股份被全部卖出。

截至2003年10月，已经完成中国产物保险、中国石油化学开发、华南银行、台湾人寿保险、台汽客运等31家公营企业的私有化。许多公营企业只是名义上进行了私有化，即从过去的由单一政府机构或公营事业拥有50%以上的股份转变为由几家政府机构或公营事业共同拥有50%以上股份，企业的实质控制权仍掌握在台湾当局手中。

5.启示

一是国有企业改革是一个系统工程，需要政府部门制定切实可行的方案，并以资本市场的成熟发展作为支撑。日本在对三公社改革之前，成立了直属内阁总理大臣的临时行政调查会，对三公社经营情况恶化的原因进行了深入细致的分析，并提交了改革设想，对改革政策起到了指导作用。日本政府在临时行政调查会提交的改革方案的基础上，经过广泛征求意见，拿出了具体详细、切实可行的改革方案，并依法有序地推进，整个改革过程比较顺利。而韩国和中国台湾的国有企业私有化虽然事先确定了私有化的国有企业名单，但是很多企业未能如期完成私有化计划，有些是由于未能拿出切实可行的出让股份方案，有些则是由于企业经营情况不佳，难以寻求到合适的购买者，而管理层却执意在这种情形下进行私有化改革，并没有全面考证私有化方式的可行性，导致其私有化结果并不理想。另外，韩国资本市场发展不够成熟以及台湾股市容纳量的问题也是其私有化进展不顺利的原因之一。因此，私有化既需要各部门协调合作制定国有企业改革的切实可行的方案，又需要发展成熟的资本市场作为国有企业产权改革的支撑。

二是明确的政企分开以及有效的监督机制可以克服国有企业弊端，增强其竞争力。新加坡政联企业经营绩效良好的主要原因是政府与国有企业之间明确且彻底的政企分开，明确的国有资本所有权代表者——国有资本控股公司（主要是淡马锡控股有限公司），以及政府对国有资本控股公司的有效监督模式。新加坡政联企业的成功经验证明政府保持对经济的控制与市场化并无矛盾。在市场经济条件下，只要采取市场化的经营方式以及有效的监管模式，国有企业就同样具有竞争力，甚至可以继续主导一个国家的经济。

三是国有企业的改革并不意味着一律私有化，国有资本应“有进有退”，实现动态调整。新加坡的国有企业私有化并不代表政府从经济生活中全面退出，而是“有退有进”。新加坡国有资本一方面退出那些私人资本能够承担且国有性质并不能带来更高效益的领域和部门，另一方面国有资本也同时进入另外一些私人资本不愿意或不能进入的领域，通过这种战略性国有资本转移，国有经济的地位和控制力得以保持。由此可见，国有企业的改革并不意味着一律私有化，国有资本应“有进有退”，实现动态调整。

四是国有企业市场化的运作需要健全的社会保障制度配合。新加坡政联企业的市场化运作离不开成熟的社会保障制度的配合。新加坡较早地建立了社会保障制度，包括住房、医疗、养老、教育在内的全面的社会保障体系，为公民提供了充分的社会保障，不需要国有企业承担社会福利责任，从而保证了国有企业可以真正实现完全的商业化运作，与私人企业平等竞争。因此，健全的社会保障制度是实现国有企业市场化运作的前提。

五是国有企业改革需妥善安置好剩余人员、慎重处理好企业债务问题。妥善安置剩余人员以及慎重处理好企业债务问题是国有企业改革顺利进行的保证，否则必然引起社会秩序的混乱。日本在这方面做得比较成功，在安置剩余员工方面，日本政府首先采取奖励提前退休、转行等各种措施，对于那些不愿意提前退休和转行的剩余人员由政府组织培训和推荐就业，使绝大多数剩余人员得到了妥善安置和再就业；在处理企业债务方面，日本在将国有铁道公社分割为7家公司时，由新成立的日本国有铁道清算事业团来承担长期债务的2/3，并让具有丰厚利润前景的4家分割出来的公司承担了剩余的1/3债务，经营较差的另外3家分割出来的公司不但不承担债务，政府还分别拨给数额不等的“经营稳定基金”，让这3家公司与另外4家公司在相对公平的起点上参与竞争。这些措施保证了改革的顺利进行，并使得7家公司均取得了良好的经营成绩。

四、推进国有企业改革的总体战略

（一）认清基本逻辑

纵观中国历代国有经济变迁史，横向比较苏联及东欧、西欧及美国，以及东亚地区的国有企业改革，我们发现，国有企业改革的本质并不是国有企业该不该存在的简单选择，而是国有企业在哪些领域以何种方式存在（国有企业的战略布局），以及国有企业应与政府保持多远距离的问题（政企关系）。这既需要考虑市场对资源配置效率的要求，又要考虑国家政治制度和历史的延续，因此，国有企业改革并不存在一个标准且统一适用的模式。

结合中国国情以及世界各国的国有企业改革经验，我们归纳出国企改革的基本逻辑应是：首先确立国有企业的战略布局；其次厘清政企关系，通过着力加快推进“混改”实现战略布局，对国有企业进行分类设计运营机制提高经营效率，构建国有资本收益共享机制；最后通过修改必要法规，完善社会保障制度、加快发展完善资本市场，为国企改革创造有利的制度保障。

（二）确立战略布局

1.国有企业在国民经济中应发挥战略作用

所谓战略作用是指调控宏观经济、防止恶性竞争、弥补私人资本不足的作用。国有经济、国有企业具有依托或隐含国家信用、能够整合各方资源、规模经济、资本实力强、管理相对规范、社会责任感较强等优势，为政府调控经济、维护国家经济安全，保障社会公平公正提供了重要调控手段和政策工具，特别是在某些从国家中长期战略看很需要但暂时面临市场缺损或发育不足的领域，其作用更显重要。因此，国有企业是辅助政府进行宏观调控的有效媒介，同时在市场失灵的领域和时期，国有企业可发挥防止恶性竞争、弥补私人资本不足的作用。

2.保留战略性行业的控股地位，逐步退出竞争性行业

自然垄断、公益性行业、关系国家安全的行业领域属于战略性领域，应明确以国有资本为主导的生产经营模式。国有企业要在资源垄断、国家安全、军队国防领域和保障人民生活必需的水、电、气供应，环境保护，义务教育和公共卫生等公益性行业肩负起社会责任。这些领域的国有企业往往需要财政拨款补助，即使民营企业进入，也要有一些外部条件的约束，如准入标准、承包指标、业绩指标或由政府持有“金股”，具有一票否决权等相关管理措施和手段。

在竞争性领域，国有资本应逐步退出竞争性领域，充分发挥民营经济力量。退出顺序应以先易后难为指导原则，先从规模较小、经营较好的国有企业开始，采取整体出售或上市的方式私有化；对于规模较大、私人资本很难购买的企业，推行混合所有制改革，国有资本逐步退出；对于经营状况较好的企业采取整体改组、直接上市的办法，彻底进行股份制改造；对负债和亏损严重的企业通过转让股权的办法来换取国外大公司的注资，或者通过“债转股”为核心的“去杠杆”债务重组方案和“去产能”为核心的企业重组方案改善企业的经营情况后再进行股份制改造。

3.动态调整国有企业控股领域

国企的比例及其所发挥的具体作用，与一国所处发展阶段有关，不是一成不变的。未来，随着我国民营经济的壮大，社会保障体系的健全，以及法制体系的完善，国有资本可在公益性行业与私人资本合作提供公共产品。另外，国有资本在退出那些私人资本能够承担且国有性质并不能带来更高效益的领域和部门的同时，可率先进入那些资本投入高、私人部门不愿意或不能够进入的高新技术领域，提高国家科技创新能力。

（三）厘清政企关系

国企改革是否成功不是简单的国企改革范围和控制权比例是否保留的问题，更关键的是国有企业的监管应做到政企分开，政事分开，让市场在资源配置中起到决定性作用。

1.将出资职责与监管职责分开，国资委履行监督职责，国有资本投资、运营公司履行出资人职责

2015年9月，中共中央、国务院出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出了完善国有资产管理体系，实现国有资产管理从“管资产”向“管资本”转变，明确了国有企业改革下一步的方向，是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。2015年11月国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，进一步指出将通过改组组建国有资本投资、运营公司行使国有资本所有者职责，并将改进国有资产监管方式和手段，建立监管权力清单和责任清单。从职能上看，这一系列政策旨在将出资人职能从国资委剥离，由国有资本投资、运营公司承担国有资本保值增值职责，国资委将专注于国有资产监督。

2.在国有资本投资、运营公司建立有效的董事会、监事会，并实行多角度监督机制

通过在国有资本投资、运营公司组建包含代表国有资本所有者的政府官员（股东董事）、成功的民营企业家（独立董事），以及国有企业管理层（执行董事）的董事会，有效履行国有资本所有者权益，按照市场规则选聘国有企业管理者，制定专业准确的经营策略。对国有企业的监督采取监事会、国资委、审计部门和社会公众共同监督的机制，组建包含行业专家的监事会来监督国有企业是否依法经营、是否按规定目标经营以及是否有效经营；国有资本投资、运营公司定期向国资委上报财务报表，且上报之前必须经过国内外权威审计公司评审，凡涉及公司及其下辖子公司的重大投资决策和经营事项，如公开上市、改变经营范围或到海外投资等，须上报国资委审批和备案；国资委可通过向国有企业派驻稽查员的方式，随机调查国有企业的经营状况；审计部门则通过严格审核国有企业的财务资料，监督其经营的规范性和有效性；鼓励社会公众对国有企业管理者腐败行为进行监督。

3.国有资本应实现统一监管

由于国有资本的出资人无法落实到自然人，其出资人代表统一为一家才能更好地实现国有资本监管职能。目前，金融类国有企业、各部委直属国有企业以及文化类国有企业实行各自独立监管，造成国有资本的“多头监管”局面。这种模式容易导致政府过多干预企业经营管理、监管部门利用行政权力控制资源的问题，阻碍市场经济的发展。因此，未来应实行国资委统一监管国有资本，对国有资本的布局规划、管理制度规范以及人事任免等重大事项进行统一监督与管理。

（四）着力加快推进“混改”

1.进一步完善保障民营资本权益的制度建设，调动民营资本参与“混改”的积极性

虽然近期国家出台了多项政策鼓励发展混合所有制经济，但目前民营资本参与国有企业改革的热情并不高，主要问题不是民营资本不足的问题，而是保障民营资本权益的制度建设还需进一步完善，从而增强民营企业参与国企改革在政治上的安全感。因此，推进混合所有制改革需要制定更加公平的政策，保证民营企业和国有企业在市场竞争中规则平等；保障民营资本参股国有企业的合法权益及决策权；按照市场规则确定国有资产价格以及民营资本参与的比例，避免将“国有资产流失”盲目归于民营资本。

2.探索实行混合所有制企业员工持股机制，坚持试点先行

竞争性领域实行员工持股是加速混合所有制改革、健全公司治理机制的有效措施，也是激发员工工作积极性的长效激励机制，但员工持股实施的有效性需要健全的法律法规作为制度保障，实施过程需要严格的监督。国资委强调了“存量不碰，增量为主”的员工持股原则，其目的是避免以员工持股的方式将存量国有资产“奖励”给员工，导致国有资产的流失。此外，员工持股不宜搞平均持股和大规模持股，而是鼓励科技人员、经营管理人员和业务骨干持股，这也将有利于企业激励机制的发挥，同时防止可能存在的利益输送。采取先试点、后完善、再推广的策略可以确保员工持股的稳步推进，进一步带动混合所有制经济的整体发展。

（五）分类设计运营机制

由于自然垄断类和公益类国有企业与竞争类国有企业的经营目标不同，应分类设计运营机制。

1.竞争性国有企业增加市场化招聘，实行与绩效挂钩的激励薪酬制度

对于尚未退出竞争性领域的国有企业应增加按照市场化方式选聘企业管理者的比例。由董事会向市场选聘的职业经理人，包括总经理在内可以获得市场化的薪水，实行与企业经营绩效挂钩的激励薪酬制度，但不应高于同领域的民营企业员工的收入水平。但是，组织任命的出资人代表，包括董事会、监事会成员，有相应的行政级别，应该给予政府规定的报酬。

2.自然垄断类和公益类国有企业实行“准公务员”制

自然垄断类和公益类国有企业实行国有控股的目的是为了最大化社会福利，这类企业经营不以营利为目的，其收入分配机制不应与绩效挂钩。自然垄断行业具有规模报酬递增的特征，为了既最大限度地提高社会福利，又保证企业不至于亏损，该类企业应采用平均成本定价，通过收支平衡来保证实现社会福利的最大化。公益性国企的绩效衡量标准应是社会或公共绩效，即向公众提供高质量的公共产品和公共服务是对其进行评价的依据。因此，这两类战略性国有企业的收入分配机制不应与绩效挂钩，而应实行“准公务员”收入分配管理制度，即从领导层到一般员工，均应参照国家公务员的管理模式，实行“行政级别制”和“专业人员职务聘任制”。

（六）构建收益全民共享机制

1.划转部分国有资本充实社会保障基金，同时提高国有资本收益上缴公共财政比例

国有企业的所有者是全体人民，国有经济应是公平分配的基础，社会公正的平衡器。将一些收益比较稳定的大型中央企业、垄断性国有企业的股权划拨一部分到社会保障基金，从而使得社会保障基金根据所持的这部分产权，通过年度分红或利润划转获得持续收益；国有企业在除去必要的发展再投入后的剩余利润应部分纳入公共财政，让百姓受益。十八届五中全会提出2020年提高国有资本收益上缴公共财政比例到30%，更多用于保障和改善民生。虽然国有资本收益上缴公共财政的比例呈逐年提高态势，但目前大部分中央企业的上缴比例在20%以下或免交。国有资本收益上缴公共财政比例仍需进一步提高。

另外，需要逐步退出的国有企业的股份出售所得收益也应纳入公共财政；同时，地方国有企业的退出产生的资金收益可以部分用于降低地方政府债务，从而破解制约经济发展的问题，并降低银行不良资产，促进资本市场健康发展。

2.国有资本收益上缴应实现全覆盖

目前，纳入国有资本经营预算实施范围的中央企业并没有实现全覆盖，尤其是收益较高的金融类国有企业没有在覆盖范围内。这不仅影响国有资本收益上缴的规模，对其他国有企业来说也存在不公平。

3.动态调整国有资本收益上缴比例

根据我国社会经济运行和各产业国有企业经营情况，合理确定国有资本收益上缴比例，建立动态调整机制。当公共财政收支缺口较大时，可适当调高上缴比例；反之，可以适当调低上缴比例，将更多的收益用于国有企业扩大再生产，做大做强国有资本的控制力。

（七）完善社会保障制度

国企改革是一个系统工程，改革过程需要完善的社会保障和成熟的资本市场作为制度保障。只有建立起完善的社会保障制度，为公民提供医疗保健、养老、教育在内的全面的保障体系，才能从根本上减少国有企业承担的社会福利责任，与私人企业平等竞争。同时，完善的社会保障制度也是妥善安置国有企业剩余人员，减少改革过程中出现社会秩序混乱现象的有力保证。

（八）加快发展资本市场

成熟的资本市场是吸引民间资本参与国企改革，实现要素的合理配置，保证国有资产布局加快调整的重要渠道。因此，国企改革的过程中应注重加快发展资本市场，包括建立信用体系，完善信息披露制度、加强资本市场的规范管理等。

【注释】

[1]洋务运动之前以及洋务运动至民国期间的国有专营经济情况主要参考吴晓波《历代经济变革得失》，浙江大学出版社，2013年。