联邦政府解决煤钢工业瓶颈问题的努力与《工商业经济投资补助法》

除了“马歇尔计划”的支持外，阿登纳政府还通过制定《工商业经济投资补助法》，从内部为鲁尔煤钢工业筹集投资补助资金。

（1）艾哈德计划的提出与失败

艾哈德将币制改革的出发点归结为：促进西德经济由以原材料工业为重心转向以消费工业为重心；促进西德由经济管制体制向市场经济体制转变；更好地利用“马歇尔计划”。这说明，在币制改革时，他是不打算对基础工业投资给予特别补助的。直到煤钢工业的“瓶颈”问题日趋严重时，艾哈德才不得不考虑为鲁尔煤钢工业筹集特备资本一事。1951年2月12日，艾哈德提出了他的储蓄标志计划（Sparmarkenplan），要求通过大幅度提高某些消费品的价格来为基础工业的投资筹集必要的资金。价格提高后，个人将不得不为购买消费品支付更多的钱，而国家则可将这部分钱用于对“瓶颈工业”的投资^[141]。

艾哈德提出这一计划的第一个目的在于避免全盘的计划性投资，减少国家对经济的干预。艾哈德曾在1950年12月23日的发言中明确承认了国家干预的重要性：“对我们来说，尤其是对我们的经济来说，1951年是极为重要的。时代的特征清楚地表明了国家严密计划和集权的思想正在与所有包括市场功能的力量作斗争……处在世界之中的德国也不能置身事外。”但与此同时，他却坚持着自由市场经济理念，坚决反对通过全盘的计划管制和国家干预来解决“瓶颈工业”问题。“间接的作用手段，如税收、货币信贷政策等，对良好的和自然的秩序施加积极的影响是足够的。”^[142]

艾哈德计划的另一个目的是避免强制性储蓄（Zwangssparen）。艾哈德认为，政府强行提高个人和企业储蓄率，虽然也可以筹集到大笔的资金，但是这种做法却“与基本法不符，而且也一定不会受到欢迎”。

此外，避免加税也是艾哈德提出这一计划的目的之一。艾哈德反对通过对高消费等课累进税来为“瓶颈工业”筹集投资资金。因为这一做法“具有巨大的政治及心理缺陷，如果国家采取这一做法，接下来就是残酷的公有化，企业主和消费者也肯定会反对”^[143]。

艾哈德计划的本质就是要让消费者为“瓶颈工业”的投资买账。这一计划得到了自由民主党和联邦议院中部分基民盟议员的支持。以他的计划为基础，自民党和部分基民盟议员制定了具体的行动方案——尼德布莱辛格工作组计划（Niederbreisiger Arbeitkreises Plan），其主要内容有：1951财政年度向基础工业提供30亿马克投资补助；同期将向住房建设投资40亿马克；确定农产品的成本及价格；为筹集必要的资金，保证以上目标的实现，要求将部分日用品的价格提高10%^[144]。

然而，艾哈德一派的观点遭到了广泛的反对。首先，联邦政府和基民盟、基督教社会联盟的内部就存在着不同的声音。联邦财政部部长弗里茨·舍费尔（Fritz Schäffer）认为，应当加强国家干预，通过税收手段来保持经济的稳定，突破瓶颈。他提出了两种扩大政府收入的途径；一是征收高额累进消费税，即对非生活必需消费品，如相机、电子产品征收25%～50%，最高可达100%的消费税，并将这些税收补贴给食品等生活必需品的消费，以减轻人民的负担；二是降低企业的折旧率，企业为此而多纳税，以此来为“瓶颈工业”的投资补助筹集资金^[145]。舍费尔方案的实质是由企业和高收入者来负担扩大内需和突破“瓶颈工业”的投资，这是和艾哈德限制人民消费的做法针锋相对的。由于害怕艾哈德的激进方案会损害普通工人的利益，从而破环自己好不容易才在国内重新实现的劳资和平，阿登纳也对经济部长艾哈德的观点进行了批评^[146]。在1951年3月7日与德意志工会联合会的会谈中，阿登纳只提到了舍费尔的计划，而闭口不提艾哈德的方案。

在政府之外，艾哈德的计划还遭到了德国社会民主党、德意志工会联合会和部分工商界人士的反对。社民党议员卡尔·席勒（Karl Schiller）在1951年2月15日的《经济政策指导纲领》中指出，解决“瓶颈工业”问题的唯一办法是有效增加社会产品。具体的措施有：保持市场竞争；细化投资分配；紧缩银根；扩大对“瓶颈工业”的投资；成立由企业高层和劳工经理组成的投资委员会和银行，负责制定包括“瓶颈工业”在内的投资政策；立即制订投资补助计划，重点倾斜莱茵-鲁尔经济区；开征消费税；实行全盘的经济计划，因为这“可以缓和心理波动，进一步加强生产力的独立性”；坚持迄今为止的价格绑定，以投资突破瓶颈^[147]。显然，社民党是主张通过计划性的投资来解决“瓶颈工业”问题的，这与艾哈德的市场经济的解决办法形成了尖锐对立。在1951年3月14日的联邦议院辩论中，社民党议员埃里克·诺尔廷（Erik Nölting）坚决反对艾哈德的方案，斥之为“为投资向大众征税，从工资袋中获取资本”。诺尔廷认为，应减少对企业自我资金积累的优惠，严格控制资本募集手段，从利润和折旧准备金中获取必要的资本；这些资本应成为特别资金，重点流向基础工业，同时对高收入者和奢侈品消费征税^[148]。

1951年3月12日，德意志工会联合会也对艾哈德的计划进行了强烈的批判。“在战时和战后经济、社会、政治全面崩溃的时代，没有严格的控制和计划，仅依靠自由市场经济的手段，是不能够在一个国家中实现经济的健康发展的。德意志工会联合会要求政府制订全面的以提高产量和生产率为目标的经济计划，以求改善全体人民的生活质量，限制特定人群的高消费；通过进口管制和出口增长来解决外贸问题；进行全面的投资管制，例如，只投资“瓶颈工业”；加强重建信贷机构^[149]的权力，如支配商业折旧费，支配企业税后利润的24%，支配财产及人寿保险的80%等；工会应在该机构的董事会中拥有代表。”^[150]社民党和德意志工会联合会的观点，就是坚决反对艾哈德让人民大众为“瓶颈工业”投资筹集资金的做法，希望通过国家强有力的干预，从企业和高消费者处强行为基础工业募集投资资本。

工商界也有人不同意艾哈德的计划。德国工商业协会就怀疑这一计划是否能与国民经济相宜，且其实用性也难以预料。重建信贷机构董事会和执行机构成员赫尔曼·阿布斯（Hermann Abs）则认为，“储蓄标志计划”对储蓄者的自由意志是一种歧视^[151]。

与此同时，美国也要求德国停止内部的争论，尽快采取国家强制干预的手段来突破鲁尔煤钢工业的瓶颈。1951年3月6日，美国驻德高级专员麦克洛伊向阿登纳明确指出，“联邦政府现在必须采取一系列的强制手段，如采取必要的贷款限制，对通过的贷款再进行详细甄别等，以保证必要的投资和紧要商品的生产”^[152]。麦克洛伊之所以催促阿登纳采取国家强制手段，而不是市场经济的方法来解决瓶颈问题，是有原因的。首先，这是因为此时杜鲁门政府所奉行的市场经济理念与艾哈德的观点大不相同。杜鲁门能够击败共和党蝉联总统，很大程度上就是靠他的内容广泛的国家干预经济的方案。连任后，杜鲁门更是提出了旨在拉动消费、保持经济增长的公平施政纲领。因此，麦克洛伊强调西德应通过强制干预的办法克服瓶颈并不奇怪。其次，这也是为了加快西德复兴，以便更好地对抗苏联。朝鲜战争爆发后，美国进一步认识到维持西德政治稳定、加快其经济发展的必要性。这是麦克洛伊希望阿登纳能用强制力尽快突破瓶颈的又一重要原因。第三，麦克洛伊本人也并不是一个视计划经济和社会民主主义为洪水猛兽的人。在西德劳资双方就共决问题谈判期间，麦克洛伊就曾明确表示他不会同美国企业界一起向西德工会施压。再加上当时与华盛顿之间缺少默契，使得麦克洛伊有能力抵制美国政府内部的自由主义派。

面对多方的压力，艾哈德的“储蓄标志计划”最终为阿登纳政府否决。

（2）工商界方案的提出

就在艾哈德的计划陷入困境的同时，德国工商界也在积极酝酿对“瓶颈工业”的投资补助方案。在不久前结束的西德劳资双方有关煤钢共决的谈判中，工商界在工会罢工的压力下被迫作出重大让步，丢尽颜面。为了重新树立自己的威信，工商界领导层决定在投资补助的问题上先发制人。1951年3月28日，德国工业联合会公布了“联邦德国经济形势备忘录”，要求在避免国家干预的前提下，从工商企业界内部自筹资金，完成对基础工业，尤其是鲁尔煤钢工业的投资补助。具体建议包括：①德国基础工业须尽全力在短期内消除盟国的禁令和限制；②可通过税收来筹集所需资金，但解决原材料短缺问题的税收措施必都须建立在市场经济的基础之上，拒绝将政府贷款与征收特别税相联，因为这样做似乎有纳粹政策的影子；③所有瓶颈工业企业均可平等地通过赢利性的“投资委员会（Investionsberaten）”获得资金，且在该委员会中，企业是完全自由的；④通过全面恢复自由价格制度，减少国家干预^[153]。在其后出台的几份备忘录中，德国工业联合会和德国工商业协会又对上述主张进行了少许修订，并最终在4月17日将其扩展为一份正式的立法建议^[154]。

工商界领导层的意图十分明显，就是要在完成投资补助的同时，进一步巩固刚刚建立起来的西德市场经济制度，以此与当时崇尚计划的社会民主主义相对抗。“重新引入经济管制手段，会对取消经济限制所形成的经济活动空间重新构成威胁。而这一空间对于完成重建来说似乎是不可缺少且已然受到欢迎的。”^[155]相对艾哈德的计划而言，工商界的方案将募集投资补助资金的目光放在了自己身上，并没有加重普通民众的负担，这使得它更容易为工会所接受。

工商界这种排除国家干预、按市场经济原则自筹资金的投资补助方法得到了联邦政府的支持。艾哈德在自己的方案失败后，转而赞同与自己方案最为接近的工商界提案。“我认识到，在大原则不变，不退缩的前提下，自由企业所需资本应从德国经济中获得，如果企业不认识到这一时代特点，那政府也不可能坚持。”^[156]1951年4月9日，由德国工业联合会、德国工商业协会和德国雇主联合会（Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbänd简称BDA）组成的工商经济界领导层与联邦经济部专门就投资补助问题举行谈判，达成了所谓的“七点共识”：①对德国基础工业的投资必须优先于其他工业；②为达到此目的，德国工商经济界计划“自治、自力筹集资金”；③基础工业界将立即与提供资金的集团举行会议，制订投资计划，“该计划将确定资助手段及提供所需物资的方式及时机”；④工商界领导层将为政府提供一个计划作为立法的基础；⑤计划制订者保证，其重点扶植基础工业的目标可进一步向其他工业延伸，因为基础工业的真正恢复最终还是取决于其他工业的复兴；⑥通过发展德国基础工业，同时可以加大德国经济为整个欧洲经济繁荣所作出的贡献；⑦“仅有此路，可以提高整体生产力水平，丰富社会产品，并因此真正提高德国和欧洲人民的生活水平。”^[157]阿登纳也对工商界的这一主动行为表示欢迎：“我很高兴的是，最终企业家们主动请缨，表达了一种观点。”^[158]1951年4月11日，联邦政府发布新闻公报，正式宣布“接受工商经济界的建议并通过法律手段加以贯彻……自1951年7月1日—1952年6月30日，将向基础工业提供10亿马克的投资补助”。联邦政府的态度表明，它要坚定地在市场经济，而不是在计划经济的道路上走下去^[159]。

然而，工商界的提案却遭到了工会的反对。1951年3月9日，德意志工会联合会在与政府代表会谈中曾表示，他们愿接受财政部长舍费尔的方案。但德国工业联合会却明确表示，舍费尔方案征收特别税的做法是工商经济界绝对无法接受的。相对舍费尔的计划，它更愿意接受艾哈德的提价之法。显然，工会和工商界都想让对方所代表的利益集团为瓶颈工业的投资补助买单。当工商界与政府达成“七点共识”后，德意志工会联合会的态度是“惊愕”和“不为所动”^[160]。工商界在4月13日与艾哈德的会谈中则表达了愿意与德意志工会联合会在有关投资补助的问题上展开合作的意愿。德国雇主联合会甚至指出，愿意以对等共决的方式与工会保持密切的合作。

为了让工会改变态度，在阿登纳的支持下，德意志工会联合会与工商界按劳资合作的传统设立了由劳资双方共同组成的投资协调小组，后改成社会伙伴投资委员会（Ausschußfür Investitionen der Sozialpartner），专门就投资补助问题展开磋商。其实，工商经济界的提案并不包括工会最不可接受的提价政策，劳资双方的分歧点主要集中在总投资补助额问题上。工会对工商界的计划并无原则性异议，它只是希望能够加大投资补助额，以加强国家对经济的干预力度^[161]。在工商界的积极努力下，德意志工会联合会最终接受了工商界的提案。5月8日，劳资双方共同向阿登纳递交了《工商业经济投资补助法》草案，从而为《工商业经济投资补助法》的制定奠定了基础。

（3）《工商业经济投资补助法》的出台(www.xing528.com)

就在劳资双方就投资补助问题达成和解的同一天，联邦财政部也按照工商界的观点，制定完成了首部《工商业经济投资补助法》草案。政府内外部围绕着这部草案的争论主要集中在投资补助的执行机构上。草案原本写明由工商业行会（Hammern）参与补助贷款的执行与审核，因为财政部觉得，如果它自己全面接手相关事务的话，负担会太重。但经济部却对行会成员的独立性表示怀疑，反对将筹措和发放资金的重任交给这一机构。经济部之所以这样认为，其实是想减少工会对投资补助的干预，因为行会本身是一个劳资对等共决的经济自治机构^[162]。与此同时，工商界却希望将投资补助的执行权交给由他们建立的“工业信贷银行”负责。但这一观点又遭到了联邦政府的反对。经济部认为应将执行权留给业已存在的半官方组织——重建信贷机构负责^[163]。在一番激烈的争论之后，各方终于在6月19日的政府草案中达成妥协：在管理机构方面，“工业信贷银行”将对筹措资金负主要责任，但重建信贷机构也继续行使盟国27号法令所赋予的贷款项目和企业项目，行会则被完全排除在外；由联邦经济部负责确定贷款的分配数额，而财政部则负责法律的执行^[164]。1951年7月8日，联邦政府将修改后的《工商业经济投资补助法》草案交联邦议院审核。

《工商业经济投资补助法》草案在联邦议院中遇到了极其巨大的阻力。议院右派政党，如自民党、巴伐利亚党都对政府的《工商业经济投资补助法》草案表示了强烈的不满。笃信自由市场理念的自民党要求通过对“瓶颈工业”的特别折旧来帮助它们积累必要的投资资金，并要求解除对这些工业的价格绑定。自民党甚至还重新拾起了艾哈德的议案^[165]。巴伐利亚党也认为政府草案中国家干预太多，缺少自由经济的精神^[166]。

与此同时，左派的社民党、德国共产党也都坚决反对这一由工商界提出的、以自由市场经济为基础的提案。社民党的格哈德·克赖西希（Gerhard Kreyssig）在《南德意志报》上撰文指出，联邦政府的《工商业经济投资补助法》草案在经济上是荒唐的，因为这么做实际上是为企业避税。“该草案的起草人已经印上了私有经济最坏的特征，并剥夺了国家的权力。”^[167]社民党主张积极的国家投资控制，要求将投资补助总额扩展至50亿马克，并坚决反对对“瓶颈工业”给予特别折旧的优惠。德共则表示，在整个工业产权的社会化尚未实现之前，拒绝考虑任何与投资补助相关的法律和提案^[168]。

在左右两翼的夹攻之下，1951年11月22日，政府草案第一条的二读未能表决通过。这对于急于要完成《工商业经济投资补助法》的联邦政府来说，无异于当头一棒。一名基民盟议员表示：“国会的决定是我们经济史上最不光彩的一页。”工会也表态说，尽管他们对政府草案中国家的监督力度感到不满，“但这毕竟是一个开始，使得政府、工商经济界和工会可以迅速做出成就”。联盟党议院党团主席及联邦“马歇尔计划”部部长也力促各党团慎重考虑《工商业经济投资补助法》^[169]。

为了突破僵局，联盟党决定先拉住执政伙伴自民党。在法案二读的过程中，联盟党曾先后两次对自民党做出让步：第一次是11月5日，阿登纳、艾哈德和舍费尔同意，在《工商业经济投资补助法》中包含提高基础工业折旧率的内容^[170]；第二次是在11月底，艾哈德同意在法案中进一步引入自由市场经济手段——煤钢等“瓶颈工业”不仅可以通过特别折旧获得资本，而且在不远的将来，它们也会加入自由市场价格体系^[171]。这两次让步使得两大执政党逐渐在《工商业经济投资补助法》的问题上形成了统一战线。

与此同时，部分社民党议员也转变了对政府草案的敌视态度。实际上，社民党一直对工商界的投资补助方案持矛盾态度。一方面，他们认为这一法案是对未来产权社会化改革的偏见，是对已经实现社会化的部门的重新私有化；另一方面，他们也将该法案看作是保证国家对投资进行监控的机会。1951年11月27日，社民党经济政策委员会公布了新的经济发展计划，其中“对计划经济只字未提，而更多的是投资政策……它因此而形成了社民党政策重心从整体经济计划到投资计划的转变”^[172]。

在联盟党、自民党及部分社民党议员的支持下，联邦政府的《工商业经济投资补助法》议案终于在1951年11月13日以微弱多数三读通过。七天后，联邦参议院也不顾黑森州代表的反对通过了这一法案。1952年1月7日，《工商业经济投资补助法》正式生效。该法令的内容主要包括以下几个方面：

首先，对“瓶颈工业”投资补助资金的筹措作出了详细的规定。法案开宗明义就指出了其制定的目的：“为了解决煤、钢、能源工业急迫的投资需求，根据该法律，工商经济界将进行一次性的债券认购摊牌，以筹集10亿马克。”法案规定，所有1951年1月1日前存在或1951年度新建企业都有认购债券的缴款义务；企业缴款比例将根据其当年利润或纳税的情况决定，其中单一企业和含两个子公司的企业每年最高分担1万马克，含两个以上子公司的企业则最高要缴纳2万马克；法案还规定德国邮政、联邦铁路等10类企业不在负担义务之列。

其次，法案对投资补助的执行机构和应用手续作出了规定。投资补助的执行机构是位于杜塞尔多夫的信贷银行（Kreditinstitut），其常设代表是董事会（Kuratorium）。董事会成员中13人由经济部任命，其中工商界和德意志工会联合会分别提名8人和5人；另外经济部、财政部和交通部再各派代表1人，联邦参议院3人。董事会负责发行和分配贷款债券，但它所作出的决定不得损害或违背“重建信贷机构”的决定。

第三，法案的第三章则规定在1952年1月1日—1954年12月31日两个财政年度，煤、钢、电力三大“瓶颈工业”可享受特别折旧率，以减少纳税。法案规定，在进行设备购置和建造时，不动产折旧所提供的资金可占到其成本的30%，而动产折旧资金所占成本比例则可高达50%。

第四，“如果价格变动只是为了消除公众对市场经济的误解，而不对整体价格水平，尤其是生活质量产生不良影响的话”，1948年4月10日和1949年2月3日所确定的对原材料价格的绑定即不再有效^[173]。

（4）《工商业经济投资补助法》的执行、问题及终止

早在《工商业经济投资补助法》出台之前，联邦政府已经开始着手为“瓶颈工业”的投资补助作准备了。1951年7月16日，艾哈德通知德意志诸州银行（即联邦德国中央银行前身）理事会主席卡尔·贝尔纳德（Karl Bernard）准备发行债券，并暗示《工商业经济投资补助法》将很快在议院获得通过。但德意志诸州银行却以政府的要求没有法律依据为由，只同意以“重建信贷机构”从“马歇尔计划”处得到的有息贷款为抵押，提前预支1亿马克给政府，而这只是政府要求的一半。这是联邦政府投资补助计划的开始。

1951年8月6日，信贷银行理事会预备会议首次召开，专门就1亿马克的分配问题展开讨论。会议原本决定，将煤、钢、电三大“瓶颈工业”的投资补助额定为4000万、2500万和5500万。但这却遭到了钢铁工业经济联合会的坚决反对，它要求将钢铁工业的资助额上升为5500万。会议否定了钢铁工业经济联合会的要求，只同意再从电的5500万中拨出500万给钢铁，另500万给其他能源工业。所以，最终确立的三大“瓶颈工业”的资助额为电4420万、煤3930万、钢2950万^[174]。这次会议表明，由经济部和工商界联合决定投资分配的模式是行之有效的（见表8）。

表8　联邦经济部投资补助资金分配建议及实际分配额（单位：百万马克）^[175]

实际上，在工商界中，钢铁工业经济联合会最关注这次政府的投资补助行动。它担心政府的补助会和“马歇尔计划”一样不能持久。联邦经济部国务秘书卢格尔·韦斯特里克（Ludger Westrick）保证，在未来的信贷银行理事会中会充分考虑钢铁工业的需求。“我们一直认为，先前对煤、钢、能源的投资分配（指‘马歇尔计划’），令每个集团都很不满。我们相信，我们可以用更好的手段处置各方利益。”^[176]在钢铁工业经济联合会的坚持下，信贷银行理事会最终所批准的10亿马克贷款中，钢铁工业分得近3亿马克，大大高于经济部原先计划的分配额。

《工商业经济投资补助法》的强行摊派从一开始就引起了许多企业，尤其是中型企业的不满。有些企业是想从投资补助中捞取更大的好处，如化学工业；另有一些则是对原材料价格的上涨忧心忡忡，如家具制造业。由于这些企业的反对，部分贷款的认购期限被一拖再拖。1951年中期，联邦议院中主张通过刺激消费来拉动经济增长的一派，也就修改《工商业经济投资补助法》一事向政府施压，要求在价格等方面做出更大的变革。

为了减少中小企业和议院反对派的不满，联邦政府分别于1952年8月和1953年初对《工商业经济投资补助法》进行了两次修改，提高了中层企业豁免认购义务的上限，延长了企业的缴款期限^[177]。与此同时，政府也坚持不放弃《工商业经济投资补助法》的基本原则。政府的坚持得到了社民党的支持，因为社民党认为，《工商业经济投资补助法》虽然有种种弊端，但毕竟“通过这一调控政策，私有和整体经济的目标才能实现，并很快得以贯彻”。因此，虽然遇到重重阻力，但《工商业经济投资补助法》还是为主要“瓶颈工业”完成了筹措10亿马克资金的任务。

然而，这种强行摊派的做法只能应一时之需，西德经济长期持续发展肯定不能寄希望于此。1953年10月15日，自民党议院党团建议终止对“瓶颈工业”的投资补助，理由是已完成当初确定的10亿马克的筹资目标。联盟党和社民党的绝大多数议员都对这一建议表示赞同。“《工商业经济投资补助法》必须被埋葬，在墓前，人们只能对死人说好话。”1955年2月24日，联邦议院正式通过了《投资补助终止法》。