美、英、苏三大国在二战期间制定战后对德政策时，即开始思考如何处置鲁尔的问题。美国最初对鲁尔的政策是相当严厉的。1944年9月1日，美国财政部部长亨利·摩根索（Henry Morgenthau）制定了《对德政策的分析》，即“摩根索计划”。他在计划中明确表示，“法西斯主义就是德意志人的本质特点”，必须对战后德国实行严格的控制和“农牧业化”改造。为此，他不仅提出要在鲁尔实现非军事化并将其设备拆迁用于赔偿，还希望将鲁尔地区划归一个“由联合国建立的国际安全组织控制”，该地区剩余工业的产权也要转移至国际组织的手中[18]。
“摩根索计划”在某种程度上也反映了罗斯福的看法。早在1943年11月的德黑兰会议上，罗斯福就提出要将鲁尔等地区从德国分离出来并置于联合国的管制之下，“使德意志帝国再也不能威胁欧洲和世界的和平”[19]。这种思想与“摩根索计划”的核心内容十分接近。1944年9月8日，罗斯福在接见国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）、陆军部长亨利·史汀生（Henry Stimson）和摩根索三人时，明确表示了对“摩根索计划”的巨大兴趣，并再次提出要将包括鲁尔在内的德国部分地区的政权国际化或由国际托管[20]。1944年9月中旬，英美举行了第二次魁北克首脑会晤。前述三位部长中，罗斯福只带了摩根索一人前往，足见其对“摩根索计划”的重视程度。9月15日，罗斯福在会议的公报中正式接受了“摩根索计划”。
那么，美国为什么会采取如此严厉的对德政策呢？首先，这与美国的国家利益和国家战略密切相关。二战中德国法西斯横扫欧陆，对美国国家安全构成了严重的威胁。为了击败纳粹，美国开始援助英国和苏联，并逐渐与两国建立了较为牢固的同盟关系。战争期间，三大国曾多次召开外长和首脑会议，相约作战至德国无条件投降为止，这也是盟国最终能够战胜轴心国的重要条件。在四年的浴血奋战之后，盟国终于战胜了穷凶极恶的法西斯。此时，美国和盟友们最关心的当然是如何消除德国的军事潜力以保证自己的安全。所以它一开始就采取严厉的对德政策也就不足为奇。罗斯福所设计的美国战后对外战略是以四大国合作为基础，依靠联合国来防范法西斯的东山再起和维持世界和平。按照这一战略，罗斯福将美苏之间的友谊看得极为重要，为了不得罪斯大林，他也不愿在对德政策方面过于宽松。
其次，这也与摩根索的个人因素密切相关。在美国对德政策出台的过程中，摩根索无疑起到了极其重要的作用。摩根索是犹太人，且与罗斯福关系密切。这使得他对德国固有的偏见容易对美国外交产生影响。
第三，公众舆论也对美国强硬政策的出台起到了推波助澜的作用。美国人起先并不对德国人抱有特别的恶感。但是，随着欧战临近尾声，东西战场都发现了灭绝人性的集中营，德国的反人类暴行被相继公诸于世。尤其是美国人在得知德军屠杀美军战俘后，舆论哗然。人们开始谴责整个德意志民族，认为德国人的侵略性源于德国人的特性。1944年8月，国务院的民意测验显示，41%的人反对重建德国有战争潜力的工业，42%的人赞成分割德国[21]。1945年5月，美国民众中认为美国主要敌人是德意志民族或德意志民族加德国政府的人有42%，而希望由德国人来赔偿战争损失的则高达74%[22]。(www.xing528.com)
虽然决策者在外交政策制定过程中起着极为关键的作用，但他们也只能以本国以往的外交战略为基础，依据当时的国际形势和国家利益来制定政策。因此，罗斯福当时采取强硬的对德政策，既像某些学者所说的，是对“历史记忆”作出的选择，也是根据美国国家利益和战略作出的判断。这一政策具有一定的历史必然性。
然而，“摩根索计划”却在国务院和军方的强烈反对下遭到了失败[23]。赫尔领导下的国务院战后问题咨询委员会认为，二战的起源是大萧条时的经济封闭，“如果各个国家，特别是那些陷入麻烦的欧洲国家，能够消除针对外国货币和产品的人为障碍，让自由市场的力量来指导经济活动，那每一个国家都将变得更加繁荣而较少好战”。约束德国侵略行为最好的方法应是改造和利用德国的经济力量，使之适应并为自由的世界经济作出贡献，而不是要对它进行严格地限制。因此，该委员会不仅反对严厉的德国赔偿政策，也反对将鲁尔地区从德国分离出来[24]。1944年9月5日，罗斯福召开由赫尔、摩根索和史汀生参加的、讨论美国战后对德政策的三部长会议。赫尔在会议上指出，他不能同意将鲁尔从德国分离出来的政策，因为“这一政策，不管多么严厉，不能在不确定的未来祛除外来的、强加在德国头上的控制的必要性”[25]。史汀生也认为“摩根索计划”中将鲁尔等地非工业化的方法是既不可能也不实际的，“我从其中看到了大量的坏处”[26]。在9月9日的备忘录中，他进一步解释道：“在世界正经历着灾难并需要产品的时候，将这些有价值的工业全部拆迁的想法是完全错误的。”[27]罗斯福在第二次魁北克会议上公然接受“摩根索计划”的行为，也在美国引起了轩然大波。国务院表示，在未得到英苏的充分谅解之前，坚决反对肢解德国的政策[28]。史汀生则将美国的政策斥为“闪米特人疯狂的报复行为”，如果得到贯彻的话必会播下战争的种子[29]。面对国内的强烈反对，罗斯福不得不放弃了“摩根索计划”，并一再保证自己无意将德国变成一个农业国。“没有人再想要使德国成为一个完全的农业国，没有人想要消灭德国在鲁尔和萨尔的工业生产能力。”[30]
在此之后，美国对德政策中不时还可以看到“摩根索计划”的影子，但缓和的迹象也是十分明显的。1945年5月，国务院、陆军部、海军部联合下达了JSC1067号指令，对战后初期美国军政府在德国的政策作出了具体的指导。JSC1067号指令中许多内容都继承了“摩根索计划”的思想。例如，指令第4条规定：盟国的“主要占领目标是防止德国再次成为对世界和平的威胁”；第6条则要求，除非盟国的战略目标受到影响，不得采取恢复德国经济或保持加强德国经济的做法[31]。但与此同时，JSC1067号指令也允许德国拥有一定的农业、工业以维持不高于其邻国的生活水平。“……必须对饥饿和疾病的蔓延、或对占领国构成威胁的平民的骚乱所需的必要的、供应性需求做出估算，这种估算要以一种使德国人能够用自己的劳作和资源养活自己为基础。”[32]
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