环境变化下的城市规划管理：规划行为的转变

城市是人类最伟大的发明,这个基本的共识具有三重意义：第一,城市作为物质实体不是先于人存在的客观事物,而是人类意志的产物,是历史性的积淀；换而言之,城市作为人类主观意志的产物,其物质形态反映人类的生存目的与生活诉求。第二,城市这个创造和发明建基于自然场地上,城市建设使用自然的材料或经过加工的自然材料,建筑形式还需要符合自然规律,城市形态受到自然规定性、基础性的制约。第三,对于人类个体而言,城市又是一个预先给定的客观存在,无法逃避地生存其中并接受其规训。城市的历史性和自然的规定性与个体诉求之间的冲突是城市发展演化的基本矛盾。对于人类而言,城市是主观意志的产物；对于人类个体而言,城市又是一个独立于个体意识的自然存在和历史存在。因此,城市这个发明与其他工具性的发明不同,人与城市的关系不是纯粹的创造与被创造的关系,而是相互形塑的关系,犹如一个硬币的两面是一种共生的存在性关系。作为人类的发明,城市发展可以视为一个观念显形的过程,城市的思想观念与物质形态之间存在反身性关联,“所谓反身性就是互相决定性,它表示参与者的思想和他们所参与的事态因为人类获得的知识的局限性和认识上的偏差都不具有完全的独立性,二者之间不但相互作用,而且互相决定,不存在任何对称和对应”(百度百科)。在城市物质形态上,城市是设计与管理的产物,而规划设计与管理的思想又源自历史存在的物质形态,并且任何新的改变和叠加都无法超越自然的规定性和历史的局限性,这使得愿望图景和现实图景之间永远是不对称的,个体的诉求与自然存在和历史存在的紧张状态将持续地存在,规划与管理是缓解这种紧张关系的一种工具。

既然城市作为发明是意识的显形,那么规划就是关于城市的观念形式。城市的观念不同,规划形态就存在本质的差异。将城市视为建筑或建筑的组合,建筑设计的特征就是“工程+艺术”,那么城市规划就是扩大的建筑设计,“二战”之前主流的规划观念大体都是“设计”。战后重建和大规模现代主义的城市规划实践暴露一系列严重的社会问题,其中许多问题并不是物质空间规划所能解决的,并且理论研究也深刻地揭示出城市观念的误区——这就是机械论的城市观念。然而,城市这个发明并不是机械,没有所谓的终极蓝图可以全面地描述和规定城市的目标、功能及其形态。城乡类似有机体,有机体存在自身的发展规律,影响有机体发展的主要手段是改变有机体成长的环境条件,基于城市有机体的观念,城市规划就演变为“干预”,也就是调节影响城市发展的社会、经济、文化和环境因素,规划的主要形式是法规和政策。设计是直接安排城市的构成要素,诸如道路、市政、建筑、绿地等物质性设施,法规和政策调节人的行为和资本的流动,其共同目标都是更快、更好地改善人居环境——这种诉求与现代工程技术的结合使得城市这个发明物在全球急速扩张与发展,严重影响生态环境的可持续发展,也威胁到人类生存本身。由此,当代规划的理念由城市发展转化为环境保护,规划的对象从城市扩展到环境。环境变化因素往往超出城市与地方政策的范围,比如气候变化就是属于全球治理的议题,相应的,地方性的城市规划就演变成针对变化因素的管理。

管理的特征是决策,也就是可选择方案的比较、评价与采纳。我国城市规划管理的内涵比较狭窄,主要包括城乡规划的组织编制与审批、规划许可证的发放、规划监督与检查、违法行为的处罚等规划行政事务。其中,法定规划的制定应属于立法范畴,而不是行政管理的范畴；规划许可证的发放和违法建设的处罚属于依法行政范畴,而不是管理范畴；立法、行政与管理属于不同的权力范畴。规划管理的对象为何?如果是开发行为,那么规划本身就是针对开发行为的管理；如果是规划制定行为,那么规划制定属于立法而不是管理。规划行为跨越立法、行政和管理三个范畴,可持续背景下的规划就是管理“变化”,立法、行政和管理都是管制城市变化的手段,因此,规划的内涵就实质上转变为管理。

理论是指人们关于事物知识的理解和论述,这是用概念组织建构的话语,它用来解释客观世界的现象与规律,也可以描述客观事物并预言一个事实,理论可以帮助人们进行决策。城乡规划管理基础理论研究侧重规划概念和规划行为的逻辑研究,试图分析和阐明规划行为的主体与客体、规划行为的动因与目的、规划行为的程序与逻辑以及特定社会政治环境中的具体规划形态,包括法规体系、管理制度和技术规范等；理论研究的目的是厘清规划的概念和整理规划的知识,给具体的规划实践提供方法论的指导。

本丛书计划出版两个平行的系列,第一个是基于语言学方法和现象学观念的规划理论研究。语言具有描述、评价/表达、规定三种模式与功能,规划行为与语言极其类似——规划调查就是客观地描述城市现状；规划研究与分析、规划草案属于现状评价与愿望的表达；规划成果文件就是开发行为的规定,并且规划的主要呈现形式就是语言,而且大多数情况下使用生活语言,借助语言学的研究方法可以厘清规划行为的实质。现象学的研究方法是“还原”和“直观”,城乡规划是一个复杂的现象,只有通过现象学还原的方法,才能将规划概念还原到可以直观的状态,使得规划概念能够客观地显现其实质,并以此建立共识和消除分歧,从而奠定理论研究的基石。第二个是规划行为的具体形态研究,包括按照国别和地区分类的规划体系研究,以及按照行为目的和特征分类的专题研究,诸如规划的制定、开发控制、监测与评估、强制执行等规划行为的具体形态。(www.xing528.com)

第一批计划出版五本,分别是土地利用分类的理论研究、乡村规划研究、开发控制体系、景观作为可持续发展的管理工具和景观特征评估实践等,这些著作的基础是近几年指导的博士论文,土地分类研究主要探讨了土地利用分类的历史,土地利用规划在诸国中存在的形态、分类的目的及其实质；乡村规划研究廓清了乡村规划的对象、乡村规划的目的及其特征,提出乡村规划是区域规划、保护规划等观点；开发控制研究聚焦于我国规划许可制度存在的问题,分析规划制定与规划实施的关系,论证了开发控制体系的相对独立性,提出开发控制体系是实施可持续发展的有效工具等建议；景观作为可持续发展的管理工具的研究以欧洲景观公约为起点,重点阐明作为“公约”的景观概念与作为科学“知识”的景观概念的本质区别,欧洲景观公约将知识转化为管治工具,并且景观作为管治工具具有跨尺度的、科学的、精确的特征,为可持续发展的规划管理拓展了新的研究方向。受制于知识、资源的不足,以及合作研究机缘等因素的影响,目前的工作比较碎片化,预计第二批著作会有所改进。

非常感谢东南大学出版社支持我们结集出版城乡规划管理基础研究系列,感谢姜来编辑和出版社的诸位同仁的辛勤付出,预祝本系列丛书实现既定的目标。

2018年1月31日于广州