吉林省人力资源服务体系建设的发展历程与规律

人力资源服务，是伴随着我国人力资源配置市场化改革进程产生并逐步发展壮大的。从就业服务开始，人力资源服务内容已经覆盖为劳动者就业和职业发展、为用人单位管理和开发人力资源提供的一切相关服务，进而形成专门的法律和政策、组织结构、人才队伍、监督和技术支持五大组成部分，构成人力资源服务体系。吉林省的人力资源服务体系建设走过30 多年的历程，从由政府部门包揽全部服务到允许企业进入就业服务领域，从“以政府为主、企业为辅”，正在走向“公共服务以政府为主、市场服务以企业为主”的阶段，取得了很大成效。但是也存在诸多待解决的问题，其中以公共与私营组织发展结构失衡最为严重，同时还存在法制政策供给不足、从业人员素质有待提升、监督碎片化、技术落后等多种问题。但纵观吉林省人力资源体系的发展历程，还是可以从中提炼出客观规律。虽然在不同地区、不同经济发展阶段，人力资源服务体系的规模、增长速度、功能健全程度等因素各有不同，但是其变迁过程却体现了贯穿始终的逻辑。

一、先进的理论和观念是人力资源服务体系建设的内在动力

发展理念的不断变化，是人力资源服务体系发展的内在动力。理念是人们对事情的主观与客观认识的系统化之集合体，它指挥着人们的行为。人们利用理念体系，对生产生活活动进行规划、实践、总结、纠正等等，从而不断提高生产生活实践活动的水平。无论是世界其他国家，还是国内，人力资源服务体系的发展历程，都体现了人们对人力资源服务从忽视到重视的认识不断加深过程，理念的变迁是服务体系发展的内在动力，理念在推动人力资源服务体系建设中起着灵魂作用。

对于人力资源服务的认识，吉林省和我国其他地区一样，经历了一个由完全忽视到逐渐重视的过程，大体经历了三次转折。1950年开始施行的政府“统包统配”就业方针，吉林省一直沿用到改革开放前，这期间的就业工作，更多的是分配，而不是服务，由政府全权负责。直至20 世纪70年代末，为了解决大量返城知识青年及多年积累的待业人员问题，政府大力兴办劳动服务公司，性质虽然是集体所有制，但已经一改单纯依靠行政手段调配劳动力的做法，转变为综合运用行政、经济和社会服务相结合的手段促进就业。就业中介组织作用被正视，可以被认定为改革开放以来人力资源服务发展理念的第一次转折。此后，由劳动力服务和人才服务两条线组成的、地方政府部门及行业主管部门为主举办的专门就业服务机构陆续建立。就业服务组织得到来自政府越来越多的重视与政策支持。1993年，劳动部提出要建立完善的就业服务体系作为劳动力市场培育和发展的目标，为就业服务注入了政策强心剂。政府允许多种所有制的就业服务组织提供越来越多种类的服务，就业服务组织转化为人力资源服务组织。此为人力资源服务发展理念的第二次转折。进入到新世纪，就业服务逐渐拓展为人力资源服务，越来越多民营人力资源服务组织涌现出来，正在转变“公办为主、民办为辅”的传统局面，在个别发达地区，甚至已经出现“民办为主、公办为辅”的发展态势，伴随着促进私营经济发展越来越宽松的政策环境，加之互联网等新兴技术在人力资源服务中的广泛应用，我们有理由相信，人力资源服务发展理念即将迎来第三次转折。

其实，对人力资源服务体系建设具有根本意义的，实质上是在政府、市场、社会三者之间的关系。三者在不断的互动中，持续调整政府职能边界。而从行政学的理论角度来看，20 世纪90年代以来人力资源服务体系建设的发展，与新公共管理理论与治理理论对各国经济政治生活产生的影响深深关联。新公共管理理论的议题包括放松政府规制、优化政府组织结构和将企业管理精神与方法引入公共领域。政府对人力资源服务体系的建设，限制越来越少，使其发展的空间越来越充裕；为了应对缩减政府开支、提高服务效率的民众诉求，发达国家纷纷尝试推行人力资源服务体系的市场化改革，如澳大利亚进行的彻底人力资源服务高度市场化改革；越来越多的国家，选择让政府退出人力资源服务的市场化竞争领域，仅保留少而精的公共人力资源服务机构，以维持特殊群体及就业困难群体的扶助，行政权力不再全面控制与干预人力资源服务体系建设，转而采用市场竞争为主、政府通过宏观调控的方式，进行适度干预。可以说，这些改革都体现了新公共管理理论的思想主张。新公共管理所强调的新型管理工具的应用，如强调绩效管理、服务结果、服务外包、政府分权等等，都在人力资源服务体系建设中频频出现。

进入到新世纪，治理理论的影响范围不断扩大，它所提倡的政府、企业、社会、公民等多方合作，共同处理公共事物以增进公共利益的主张，得到了越来越多国家政府的认可与响应。我国人力资源服务体系目前的发展，仍受传统的政府单一权力中心的观点影响，治理理论主张的“多中心治理、参与式治理、合作治理”等模式，势必将深深影响人力资源服务体系的未来发展格局。在治理理论的潮流下，人力资源服务体系中的多方主体，政府、企业和社会组织，都将在法治框架下，通过协商，共同担负社会人力资源服务的提供，共同管理、共同负责，从而逐渐消除政企不分、政社不分导致的经济、社会活力孱弱的缺陷，发挥市场在资源配置中的决定作用，促进人力资源服务体系的健康发展，推进政府向服务型的转变。

二、政府治理体系和治理能力现代化是人力资源服务体系建设的根本保障

党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，意味着我国将把治理理论运用于中国实践，这为人力资源服务体系建设指明了方向。政府治理体系，简言之就是规范行政行为、市场行为和社会行为，维护公共秩序的一系列制度和程序。所谓政府治理能力，是指政府在运用制度管理各项事物过程中，履行政府职能、制定公共政策、提供公共服务、配置社会资源、应对公共突发事件、维护社会稳定与和谐、实现国家治理战略性目标等各个方面的综合能力。从“政府管理”到“政府治理”的转变，意味着政府不再是唯一主体，其内在价值及核心理念是一种“合作治理”观，也就是将治理看作是相互依存状态下的合作式管理，从而构建一个多中心的公共行动体系。

改革开放以来，人力资源服务体系建设是伴随着我国政府的治理体系不断完善和治理能力连续增强而发展起来的。政府在对待人力资源服务体系建设的态度上，体现出了越来越尊重市场、越来越强调法治、越来越转向“服务者”的变化。在“统包统配”时期，政府“越过”市场包揽一切；人力资源服务体系建设初期，由于没有提供足够的制度供给，政府缺位导致市场发展的低层次徘徊；在人力资源服务体系迅速发展时期，公共机构的“与民争利”是政府错位的表现。人力资源服务体系发展到今天，是政府的民主意识、法制意识、服务意识和监督意识都持续提高的结果。

从系统论的角度来看，政府治理体系是一个由各个子制度体系构成的整体，各子体系要素的量的综合才能引起整体的质的飞越。因此，只有依靠各子体系要素的相互配合、协调推进才能带来整个政府治理体系的优化。当前，随着全球范围内人力资源竞争的日趋激烈，人力资源服务成为政府一项不可或缺的公共服务职能，而人力资源服务体系则是整个政府治理体系的重要组成部分之一。人力资源服务体系建设是以现阶段我国的生产力发展水平为基础，以社会政治经济发展阶段为依据的，可以说，没有政府治理体系的现代化就不可能有人力资源服务体系的健康和深入发展。就现阶段来说，如何处理好政府、市场及社会三者的协同关系，解决政府“管”与“放”的问题，使人力资源服务在满足其公益性需求的同时又能具备市场活力与效率，能够自觉运用市场经济规律调节人力资源的流动，这是考核当前政府治理体系和治理能力的关键所在。

从吉林省人力资源服务体系建设过程来看，目前还存在着地方色彩过重、缺乏全局观念和战略性高度，功能定位模糊、服务意识低下、信息资源有限、缺乏监督和激励机制、政策回应性较差等诸多问题。政府治理体系及治理能力的现代化能够为当前人力资源服务体系建设提供制度、标准、法律、信息、培训、资金、监督等全方位的服务，为实现人力资源服务体系的现代化提供良好的基础。具体来说，人力资源服务体系建设首先政府要具备有效凝聚共同发展目标的能力。政府要树立全局观念、服务意识，要从社会经济发展的目标出发，充分发挥行业定位、宏观调控及政策引导作用。其次，政府要具备公平合理地分配公共资源的能力。政府要加大对人力资本信息的投入以缓解其稀缺性；要加强社会信用体系建设，促进人力资源服务行业的标准化；要建立健全人力资源服务的监督机制，营造公平和谐的就业环境；要健全社会保障体系，保障服务与民众最基本而普惠的就业权利等等。再次，政府要有使用各种治理工具的能力。政府在与市场和社会组织的互动中，要熟练掌握和运用各种现代管理工具，如从企业管理中引入的战略管理、人力资源开发、全面质量管理、目标管理等管理方式与技术。最后，政府在人力资源服务体系建设中，要具有协调各方、监督及控制责任的能力。促进各个参与体之间的良性互动，加强各机构之间的相互合作关系。(www.xing528.com)

政府治理从“人治”走向“法治”，从“管制”转向“服务”，从“封闭”走向“透明”，从传统的“政府负责”转向“政府主导”，并最终实现以制度和法规为核心的“政府善治”，是人力资源服务体系建设的保障。而政府治理体系以“民主化”为核心、以“市场化”为手段、以“法治化”为载体，不仅仅体现为经济的繁荣发展，更应该包括社会的公平有序以及人的全面发展，人的全面发展正是人力资源服务体系建设所应追求的终极目标。

三、经济结构的调整是人力资源服务体系建设的发展基础

改革开放至今，我国经历了数次经济结构调整，每次调整都成为人力资源服务组织发展的重要契机，促使人力资源服务体系发生了与新形势相适应的格局调整，促使人力资源服务体系阶段性向前大踏步发展。中华人民共和国成立初，我国农业基础薄弱、工业素质不高、服务业发展滞后，经济结构以农业为主，岗位需求并不旺盛，因此人力资源服务业并无生存基础。从1978 开始，中国经济调控模式也经历了从“计划为主，市场为辅”到“经济市场有机结合”的模式，经济发展迅速，第二产业成为主要经济增长点，劳动力供给与需求双向皆呈现巨大活力，人力资源服务业迅速成长。人力资源服务组织作为劳动力市场发展的必然产物，在这个阶段经历了从无到有、从单一主体到多元结构的发展过程。国家对劳动与人事政策一再做出调整，更加灵活的就业制度，客观上促进了劳动力对就业服务组织需求的增加，使就业服务组织的服务对象与服务内容均有扩大。人力资源服务体系适应了当时的经济结构需求，就拥有了发展基础。

党的十四大提出，建立社会主义市场经济体制。市场经济迎来了高速发展，但社会也遇到了前所未有的挑战。经济体制改革做出的产业结构调整，致使国有企业转换经济机制、大量关停并转，由此出现大批下岗职工需要就业。国家实行了“鼓励兼并，规范破产，减员增效，下岗分流”的方针，使得再就业服务中心这种过渡性的中介组织在短时间内创造性地安置了下岗职工，从而实现了社会和谐，人力资源服务特别是就业中介服务极速提升。十七大召开之后，我国经济结构保持稳定发展，第三产业占国民经济比重快速上升，成为吸纳劳动力的快速增长极，加之“让市场在资源配置中发挥基础性作用”的执政方针，人力资源服务体系的有关政策，减少对民营服务组织的诸多限制性要求，无论是国家政策的大环境，还是业内发展的小环境，都使各种所有制成分的人力资源服务组织都获得了快速发展。人力资源服务组织的发展既顺应了社会就业的要求，也发挥了日益重要的作用。自2013年以来，中国经济开始进入新常态，经济增长由过去的高速增长进入中高速增长，促进经济结构调整被提到更加重要的位置上，通过全面深化改革为经济增长和结构调整提供强大动力。

此轮推动经济结构调整中，政府提出的“大众创业、万众创新”政策，将促进人力资源转化为人力资本巨大潜力的开发，通过转变政府职能、建设服务型政府，营造公平竞争的创业环境，为人力资源服务体系建设增加外部推动力。主要表现在：第一，此轮经济结构调整的目标是培育和壮大新兴产业，改造和提升传统产业，淘汰落后产能与过剩产能。实现这个目标，需要把发展基点放在创新上，实施创新驱动发展战略，而人才是创新驱动发展的支撑。这就迫切需要加快人力资源服务体系建设，充分发挥人力资源的优势，积极调动人力资源的潜力，为吉林省又好又快发展提供坚强的人力资源保障。第二，“大众创业、万众创新”的政策红利大力鼓励了中小微企业、民企发展，企业在做大做强的过程中对人才的投资力度势必将持续加大，对人力资源管理高端业务方面的需求将越发迫切。加之振兴东北老工业基地的政策将进一步增加劳动力流动，城镇化进程不断推进，这些都将给人力资源服务体系建设带来发展机会。第三，根据《国家中长期人才发展规划纲要》（2010—2020年），到2020年，中国的人才发展总体目标是促使人才资源总量从2008年的1.14 亿人增加到1.8 亿人，增长58%，人才资源占人力资源总量的比重提高16%。如何能将“人口红利”转变为“人才红利”，就要强化人才资源、提升人力资本，让劳动者的智慧在经济社会发展中发挥更为显著的作用。人力资源服务体系的建设，正是契合国家对人力资源管理发展所提出的更高要求。

从历史发展的视角观察，每一个人力资源服务体系的快速发展阶段，都与经济结构的调整步调重合。可以这样理解，每一次经济机构调整，都意味着被淘汰的落后行业将优化劳动组合，分流安置富余人员，产生大量失业、待业等流动人口，而这正是人力资源服务体系发展所必需的资源；经过调整出现的新兴产业，又将需要大量具有新技术的人才，这也是人力资源提高服务层次与质量的机会。人力资源服务体系的建设完善，可以促进人力资源被更加充分地利用与开发，可以提高广大劳动者就业的数量与质量，可以维护社会的安宁与稳定，可以彰显人力资本在经济社会中的重要作用。在世界范围观察，人力资源服务正处于发展的上升期，人力资源服务体系在各国的社会生活中正扮演着愈来愈重要的角色。我国虽然改革开放后才逐渐发展出现代人力资源服务，但恰好契合了世界人力资源服务普遍崛起之时机。此时开展对我国人力资源服务体系的研究，可以为我国人力资源服务的快速发展提供理论支撑。

从吉林省人力资源服务体系建设中总结的规律，即先进的理论和观念是人力资源服务体系建设的内在动力、政府治理体系和治理能力的现代化是根本保障、经济结构的调整是发展基础。由于吉林省的地域、观念、体制、产业结构等等因素，与国内其他诸多地区也具有一定的相似性，因此对我国其他地区的人力资源服务体系建设也具有适用性。人力资源服务体系的发展莫不都是与以上三个客观条件紧密相联，本书中对于人力资源服务体系建设与完善的有关问题，都是放在客观历史条件中进行分析，对人力资源服务体系的完善提出的建设性意见，也可以为其他地区所应用。

当然，在建设中，要结合本土社会经济发展需要，注意到各地的特殊性。我国的经济与社会发展阶段，决定了人力资源服务体系仍需要政府的引导与支持；地区发展的不平衡，决定了地区间人力资源服务体系发展水平差别巨大，发达地区主要需要规范市场、提供公平竞争的环境，落后地区则要在考虑市场需求的前提下，出台更多扶持政策。政府的管理能力、民营经济的发展规模、社会的治理水平、民众的思想观念等等这些因素，决定了各地人力资源服务体系要具有本地特色。这些正是本书提出建议时考虑的因素，所提建议尽量做到实用性与可行性兼具，也是本书撰写的意义所在。如果说本书有创新的话，第一就是将人力资源服务作为一个体系来研究，把它放在政治、经济、社会的大环境中去观察、分析，注重它与外界环境的交互影响，而不仅仅将之视为一个封闭的系统。第二则是将理论研究与实践研究相结合，结合治理理论，运用具体的案例来佐证之前的理论判断，从而推导出合适的对策建议。

通过回顾历史，笔者基本上对当前我国人力资源服务体系存在的主要问题有了较为全面的把握，但是由于书中的研究还很不成熟，还有很多内容并未深入，未来的研究还需要进一步研究。例如，由于数据资料的匮乏，本书无法把人力资源服务体系对促进就业的作用做以精确研究，没能深入探讨人力资源服务究竟对不同就业群体起到多大作用。还有，由于研究资源、研究精力和研究时间的限制，人力资源服务体系中，五个子体系之间的关系、子体系之间是如何互动的，都没能完整地揭示出来。在以后的研究中，笔者还将继续关注于此，也期盼理论界能够给予人力资源服务体系之研究应有的重视，增加研究的数量与质量，共同促进研究层次的提升与理论的飞跃。