治理理论：公共事务管理的新思路

从词源的角度来剖析，英文中的治理（governance）一词源于拉丁文，指代控制、引导和操纵。在很长一段时间以来，治理（governance）与统治（government）交叉使用于政府公共事务管理过程之中，两者间的区别并不明显。直至20 世纪80年代末，治理获得了新的内涵。以世界银行全球性援助项目的推广为契机，西方政治与经济学界开始运用治理形容某一国家或地区政治发展的具体状况，提出了“治理危机”等具有前瞻意义的新型政治话语。由此，治理与统治的区别开始清晰起来，治理的意蕴由政治学领域扩散开来，逐渐进入社会学和管理学领域，成为了一种带有鲜明特征的公共事务管理机制的代称^[35]。

1.从统治到治理：治理理论的特征梳理

自20 世纪90年代以来，“治理”在理论界的研究热度不断提升，“它穿梭于诸多的学科领域，在不同的议题和分析层次打下自己的烙印，并越出学术的藩篱，成为公共媒体的流行符号”。^[36]正是在这样的研究热潮中，治理理论逐渐生成。

治理理论的兴起绝非偶然，其代表着一种公共事务管理观念范式的转换。正如罗西瑙（J.N.Rosenau）所指出，“治理是由共同目标所支持的活动，因而其主体未必是政府，也不见得拥有正式授权，甚至无需依靠国家的强制力来推动”^[37]。治理蕴含的将公共事务与公共权力做有限区别的观念，为理论界开辟了崭新的思路。围绕这一思路，西方学者从不同的理论基础和视角出发，对治理的内涵进行了多方面的阐发。在对既有学术成果进行梳理后，罗茨（R.Rhodes）和斯托克（Gerry Stoker）对治理的内涵特征进行了具有高度概括性的总结，详见下表：

表1.2　治理的代表性内涵与特征^[38]

正如表中所示，作为一种事务处理方式的治理，其适用领域相当广泛。在罗茨所做总结中，治理的作用就超出了传统意义上的“公共”领域，进入了公司管理等较为具体的问题域中。当然，治理的作用在公共领域中更加显著。斯托克所梳理的治理的内涵特征的“公共性”就更加明显一些。

正如全球治理委员会对于治理的定义中所述，“治理并不是一整套规则，而是动态的过程；其基础不是控制，而是协调，其既包括公共部门，也包括私人部门；其并不是完全化的成文制度安排，而是一种持续性的多元互动”^[39]。我们可以清晰地认识到，治理的立身之本和核心要旨都集中在其与统治的联系与区别方面。正是基于这一视角，以俞可平教授为代表的国内学人将多样化的治理理论流派有机地统一起来，并对其加以了明确地界定。俞可平教授指出，“（在政治领域）治理与统治类似，同属于政治管理过程，其同样需要权威和权力，其最终目的也是为了维持正常的社会秩序”，但除上述相同之处之外，治理与统治在权力主体和权力运行向度方面，还存在有较为根本的差别，“在权力主体方面，治理的权威并非仅限于政府部门，公共部门和私人部门都可以成为治理的权威主体，其不再如同统治般仅由监督、指导和控制组成，而是更多地表现为国家与社会、公共与私人、政府与民众之间的合作；在权力运行向度方面，治理超越了统治所固有的自上而下的单向权力运行模式，更加倡导合作、协商和伙伴关系等上下互通的管理过程……基于共同利益和相互认同之上的合作网络是治理得以实现的权威来源，多元与相互是治理权力向度的核心特征”^[40]。也正是这些核心特征的变迁，促成了“从统治到治理”目标的实现。

2.从治理到善治：治理理论的发展前瞻

从本质意义上来考察，治理依然是一种公共事务的处理过程。与统治相区别，其目的更多地集中于对公民的各种活动加以引导和规范，以多元化共识促成公共利益的有效增长。治理理论的兴起，是建立在“市场失灵”和“政府失灵”的基础上的。治理为公共事务的有效管理指明了一条与以往不同的道路，确实可以在一定程度上通过交往互动和共识协商等方式弥补原有权力运行和调控机制中的一些不足之处，但是其绝非公共事务管理实践中的“万用灵丹”，治理的有效达成必须要依托一定的客观条件方能达成。

具体而言，治理更多地体现为一种权力的运用机制，“它特别关注某一特定问题域中维持秩序（多指社会秩序）所必须的政治权威的作用和对行政权力的运用”^[41]。有效的治理必须有合法的政治权力作为法理性保障，必须有专业化的资源配置方法作为效用性保障。易言之，有效的治理必须建立在政府和市场的基础上的，因而其更多地表现为一种“补充性机制”，是一种成熟社会中权力运行的“更好的选择”。所以，当“治理所必须的成熟社会环境尚不具备，或者治理有关主体间对治理目标的有效性和共识性无法形成共识”的情境下，治理就会陷入失效，甚至失败的境地。

为了避免和克服“治理失败”的现实困境，学者们提出了“元治理”等多样化的解决方案。善治正是在理论界探寻“治理失败”解决之道过程中逐渐生成的代表性理论流派。善治代表着使公共利益最大化的公共事务管理过程。善治的本质是国家与社会，政府与公民之间的一种合作关系，是“公”与“私”在共同管理公共事务过程中呈现出的最佳状态。

善治理论指出，治理的有效达成，必须具有五项基本要素，“善治必须依托代表着社会秩序和权威被自觉认可和服从的合法性；代表着政治信息主动公开的透明性；代表着主体对自身责任负责的责任性；代表着法律在社会秩序中得到充分尊重的法治；代表着公职人员和管理机构对于民众所提出诉求的及时和负责反应的回应；以及代表着机构设置和管理程序的科学和管理成本合理的有效方能够顺利实现”^[42]。善治所代表的公与私之间的合作关系的背后隐含着一种新的公共权威和公共秩序。这种以民主为核心基调的社会公共权威必须建立在政府与公民相互合作的基础上，两者间的通力合作才能够真正地实现“社会资源有效运用”和“公共利益最大化”目标的同时达成。也正是在这样的现实语境下，“治理—善治”的浪潮开始超越学科领域和国别疆域，形成了席卷全球的改革潮流。

3.从理论到实践：治理话语的本土化探索

伴随着治理—善治理论在全球范围内的传播，国内学界在20 世纪90年代后期掀开了治理的研究热潮。从学术史的发展脉络来看，刘军宁和毛寿龙等学者在20 世纪90年代中期，首先将governance 概念引入中国，并以“治道”为之命名^[43]。随后，华中师范大学的徐勇教授在其论文中为governance 提供了“治理”这一新的译名^[44]。世纪之交，在以俞可平、何增科和陈家刚为代表的中央编译局学术团队的研究，使“治理”成为了governance 的主流译法。由此，原指代“统治，管理；处理，修整”之意的治理一词获得了新的含义，开始了其在学界的崭新旅程。

时至今日，在政治学、公共管理学和社会学等相关学科的语境下，“治理”已经具备新的涵义。正如上文所示，“治理可以被理解为一个社会将自身组织起来，以相互理解、签订协议和采取行动的方式，做出决策并执行决策的方式……是经由国家、社会和私营经济部门之间的互通，一个社会来管理经济、政治和社会事务的过程”。围绕着治理的崭新意蕴，学界在21 世纪初期展开了系统化的研究实践。

在初期的学术研究中，学者们更多地将治理理论作为西方行政发展的最新成果加以审视，治理理论被视为继新公共行政、新公共管理和新公共服务等理论之后的新型行政模式加以研究。随后，学者们开始尝试性地运用治理理论来对中国基层自治现象和社会组织的发展加以审视，并取得了一定的成果。伴随着治理理论在中国学术界的影响力不断提升，中国现实政治生活中的“治理”案例也开始同步增加，并由原有的“偶发”型向“目的”型转变，中国的“治道”开始了由基层推动的“治理转型”。

2013年召开的中共十八届三中全会，提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标，第一次将“治理”作为与“管理”相区别的概念引入党政重要文件。“这一改革总目标的确定，既是对改革开放以来现代化建设实践的科学总结，也是对近20年来学术界所推动的治理理论研究热潮的积极回应”^[45]。

依托这一现实契机，学术界对于治理理论的研究迎来了新的高潮。学者们从不同学科背景出发，对国家治理现代化这一宏大叙事展开了全面的研讨。当然，我们绝不能简单地将源于西方的治理理论奉为理解“治理现代化”宏观蓝图的无上圭臬，也不能单纯地将治理理解为管理的同义词汇，更不能将治理视为“治国理政”的简略缩写，而应该将之与中国社会主义道路相结合，与现实政治、行政体制相结合，与政治、经济、社会和文化发展的现状相结合，切实地领会中西行政文化场域中“治理”意蕴异同所在，进而探寻出由人民所推动的公共事务治理之道。

治理理论对人力资源服务体系的建设将会产生深远影响。治理理论重新定位了政府与社会之间的关系。政府不再是高高在上的官僚机构，在人力资源服务体系中，政府部门正在从“唯一主体”转变为“主体之一”，在合适的时机，其作用还将逐渐淡化“主导”色彩，实现人力资源服务的共治局面。治理理论指导下的人力资源服务体系建设，将转变以往简单、被动的行政管理方式，通过合作与协商，各个子体系之间、各种主体之间，形成伙伴关系，其管理机制主要不依靠政府的权威，而依靠合作网络的权威^[46]。在未来人力资源服务体系中，政府为主的公共机构，与私营部门、社会组织及公民个人，通过建立共同愿景，确立合作原则，整合资源、交换信息，从而形成相互依赖、互为支持的平等关系。这种合作关系，可以促进公共人力资源服务的责任被分担，市场人力资源服务的管理被完善，从而使人力资源服务对民众的需求做出迅速反应，使人力资源服务得到社会最大程度的认可。

【注释】

[1]廖泉文.《人力资源管理》［M］.同济大学出版社，1991.

[2]张焱.入世后我国的人力资源服务［J］.人民论坛，2002（01）：32.

[3]戚燕.对我国人力资源服务企业的几点思考［J］.商场现代化，2006（09s）：256－257.

[4]白澎.论我国人力资源服务业发展的现状和对策［J］.煤炭经济研究.2004（10）：67－68.

[5]白澎.论我国人力资源服务业发展的现状和对策［J］.煤炭经济研究.2004（10）：67－68.

[6]汪怿.发达国家人力资源服务业的发展趋势及启示［J］.中国人力资源开发，2007（4）：69－72.

[7]杨文财.关于人力资源服务业的一点思考［N］.组织人事报，2013－02－5（2）.

[8]董小华.对建设统一规范的人力资源市场的思考［J］.中国人力资源开发，2012（2）：98－101.

[9]张蕴.推动人力资源服务产业不断壮大［N］.青海日报，2015－08－24（4）.

[10]潘金云.中国人力资源开发年鉴2004［M］.北京：中国物资出版社，2005：20.

[11]邵鲁、郑美群.人力资源服务业对地区社会经济发展的作用研究［J］.人力资源2009（10）：235－237.

[12]汪怿.发达国家人力资源服务业的发展趋势及启示［J］.中国人力资源开发，2007（4）：69－72.

[13]来有为.人力资源服务业发展的新特点与政策建议［J］.发展研究，2010（5）：80－82.(www.xing528.com)

[14]莫荣，侯增艳等著.中外人力资源服务业比较研究［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2013：4.

[15]莫荣，侯增艳等著.中外人力资源服务业比较研究［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2013：4.

[16]商华.我国人力资源服务行业现状与分析［J］.人力资源管理，2012（2）：76－78.

[17]张蕴.推动人力资源服务产业不断壮大［N］.青海日报，2015－08－24（4）.

[18]戚燕.对我国人力资源服务企业的几点思考［J］.商场现代化，2006（09s）：256－257.

[19]陈力，汪怿等著.我国人力资源服务业政策法规建设研究［M］.北京：中国人事出版社，2012：132.

[20]袁东明，来有为.加快人力资源服务业发展 助推中关村人才特区建设［N］.中国经济时报，2014－01－07（A5）.

[21]陈力，汪怿等著.我国人力资源服务业政策法规建设研究［M］.北京：中国人事出版社，2012：14.

[22]商华.我国人力资源服务行业现状与分析［J］.人力资源管理，2012（2）：76－78.

[23]戚燕.对我国人力资源服务企业的几点思考［J］.商场现代化，2006（09s）：256－257.

[24]杨文财.方兴未艾的人力资源服务业［J］.中国人力资源社会保障，2013（10）：12－16.

[25]曾湘泉等.劳动力市场中介与就业促进——中国就业战略报告2007［M］.北京：中国人民大学出版社，2007：191.

[26]袁东明，来有为.加快人力资源服务业发展 助推中关村人才特区建设［N］.中国经济时报，2014－01－07（A5）.

[27]萧鸣政，李栋.中国人力资源服务业蓝皮书2014［M］.北京：人民出版社，2015：80.

[28]袁东明，来有为.加快人力资源服务业发展 助推中关村人才特区建设［N］.中国经济时报，2014－01－07（A5）.

[29]袁东明，来有为.加快人力资源服务业发展 助推中关村人才特区建设［N］.中国经济时报，2014－01－07（A5）.

[30]杨永福，何泽华等.产业技术结构分析［J］.中国软科学，2000（3）：106－109.

[31]远德玉.产业技术界说［J］.东北大学学报（社科版），2000，2（1）：22－25.

[32]戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门［M］.上海：上海译文出版社，1996：12.

[33]戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径［M］.北京：中国人民大学出版社，2002：453.

[34]陈振明主编.政府再造——西方“新公共管理运动”述评［M］.北京：人民大学出版社，2004：18

[35]鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述［J］.国际社会科学（中文版），1999，（02）.

[36]景跃进.党的重要文件中的治理话语［C］.俞可平主编.推进国家治理与社会治理现代化.北京：当代中国出版社，2014：127.

[37]罗西瑙.没有政府统治的治理［J］.全球治理，1995年创刊号.

[38]俞可平主编.治理与善治［C］.北京：社会科学文献出版社，2000：2－4.

[39]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系.第23 页，转引自俞可平主编.治理与善治［C］.北京：社会科学文献出版社，2000：5.

[40]俞可平主编.治理与善治［C］.北京：社会科学文献出版社，2000：6.

[41]俞可平主编.治理与善治［C］.北京：社会科学文献出版社，2000：5.

[42]俞可平主编.治理与善治［C］.北京：社会科学文献出版社，2000：9－11.

[43]智贤.Governance：现代治道新概念［C］.载于刘军宁主编.公共论丛：市场逻辑与国家观念，北京：生活·读书·新知三联书店，1995；毛寿龙等著.西方政府的治道变革［M］.北京：人民大学出版社，1998.

[44]徐勇.GOVERNANCE：治理的阐释［J］.政治学研究，1997，（01）.

[45]景跃进.党的重要文件中的治理话语［C］.俞可平主编.推进国家治理与社会治理现代化.北京：当代中国出版社，2014：127.

[46]李军鹏.公共服务学［M］.北京：国家行政学院出版社，2007：66.