全面推进节水型社会建设需要发挥政府社会管理职能

社会管理职能是指组织动员社会力量对社会公共生活领域进行管理的职能。从节水到建立节水型社会，是一场根本的社会变革。要使得全社会各个层面、各个领域都把节水作为其行为的基本准则之一，完成从节水到建立节水型社会的根本转变，需要组织动员全社会的力量，进行大规模的制度创新。这样的社会组织动员能力，只有政府才有。水资源本身具有相当强的外部性，它又是一种带有社会属性的公共产品，单靠市场调节和社会中介组织的协调，不可能建设节水型社会。张掖、绵阳两市的经验告诉我们，建设节水型社会，必须由各级政府包括各级水利部门来推动，需要政府更多地履行社会管理的职能。

张掖、绵阳两市在节水型社会建设中，政府主要在以下几个方面发挥了重要作用：

一是对节水型社会建设的组织、领导上。实施政府行政领导责任制，充分发挥政府的组织、协调和管理职能。张掖市成立了由市委、市政府一把手担任组长，市委办公室、市委宣传部、发改委、财政、建设、环保、农业、林业、畜牧、水务、物价、科技等20多个单位共同参加的节水型社会试点建设领导小组。绵阳市也成立了市长亲自挂帅，发改委、农业、林业、城建、环保、宣传等20多个部门主要领导组成的市节水型社会建设试点工作领导小组，把各级政府和政府一把手作为节水型社会建设的第一责任人，把节水型社会建设的各项工作纳入各级领导的任期目标管理体系。在节水型社会建设中，无论是试点工作的申报、试点工作的开展，还是工程建设的监管、用水户协会的成立和规范管理，都处处体现了政府的主导作用。

二是在节水型社会建设的规划和政策的制定、实施上。为促进水资源的优化配置和用水效率效益的提高，张掖市市委、市政府根据水资源条件和经济社会发展要求，制定了《产业结构调整规划》、《种植业结构调整规划》、《节水生态发展总体规划》、《高效节水草畜产业发展规划》、《草原生态保护规划》、《工业节水规划》、《城镇生活节水规划》等一系列规划，绵阳市制定并由市政府批准了《水资源综合规划》。两市有关节水的指标、定额、灌溉程序等政策法规和办法，都是由政府协助制定的，在推动节水型社会建设的各项规划、方案、规定等制度的制定和落实上，政府都发挥积极的作用。

三是在节水型社会建设的宣传、发动上。节水型社会建设涉及千家万户，牵动各行各业，离不开社会各界和广大公众的参与与支持。政府要大力开展节水型社会建设的宣传和发动工作，调动全社会和广大公众参与节水型社会建设的积极性。张掖市把节水型社会建设的宣传教育作为水利战线的头等大事来抓，通过广播、电视、报纸大张旗鼓地宣传节水型社会建设的重要性，向黑河下游分水的重要意义，要求干部群众统一思想，顾全大局，为节水型社会建设做贡献。绵阳市专门召开节水型社会建设广播电视动员大会，在各种媒体进行大规模的立体宣传，像创建国家卫生城那样，大力宣传节水型社会建设，使之家喻户晓，人人皆知，人人参与。

但是，我们也看到，两市政府在节水型社会建设中所做的工作，包括工作的组织、领导，对规划和政策的制定、实施，对建设的宣传、发动等，都是我们政府部门推动一项工作开展常用的做法。在节水型社会建设的初期，由于有中央政府大量资金注入的利益诱导，政府的这种强制推动可以发挥很大的作用。随着节水型社会建设的不断深入，随着中央资金投入的逐步减少，节水型社会建设能否顺利开展，更多地将取决于下一级地方官员的配合，取决于用水户的配合，取决于能在多大程度上调动基层地方政府和用水户的积极性。这是节水型社会建设面临的严重挑战。迎接这一挑战，需要政府部门建立一套激励性的制度结构，如水费收缴和部门利益脱钩，市场化的水权交易制度，自主管理、自我发展、收支平衡的用水户协会等，真正解决基层政府、水管单位、用水户协会等社会组织在节水型社会建设中的激励机制问题，推动节水型社会建设顺利进行。

总之，搞好节水型社会建设，需要充分发挥政府的社会管理职能的作用，从社会管理的角度来考虑和开展工作，以弥补市场失灵，完善法规制度，规范社会组织，发动社会力量。在当前我国节水型社会建设由点及面、逐步展开的情势下，总结和推广张掖和绵阳两市在节水型社会建设中社会管理的做法和经验，对其他地方进行节水型社会建设具有重要借鉴意义。(www.xing528.com)

调研组成员：

陈茂山　张　旺　张　范　乔根平等

[1]所谓“搭便车”问题是指，由于制度创新的全部收益并不能为创新者全部获得，而成本却要独自负担，因此，每一个非创新者都在等待其他人成为创新者，进而享受创新的成果，其最终结果是创新的供给不足。而政府作为整体利益的代表，可以弥补市场体制中制度供给不足和“搭便车”问题。

[2]这是科斯定理在行政体制中的应用。科斯认为企业的产生是由于市场交易存在着成本，如果把交易行为纳入到一个组织的内部就会减少这种费用，实现收益的增加，因而产生企业，但企业的规模不会无限的扩张，原因在于企业的内部也存在着费用，即管理费用，企业规模的扩大必然导致管理费用的扩大，因此企业的边界取决于企业内部管理费用和外部市场交易费用之间的比较与均衡。这种分析方法同样适用政府与社会组织对社会事务的管理方面。参见科斯《论生产的制度结构》。上海三联书店.1994。

[3]信息不对称问题是指交易双方在交易过程中，购买者在商品和服务的信息方面总是比销售者少，从而致使交易过高而出现交易发生困难或者购买者吃亏的问题。