政府应规范涉水社会组织管理，提升节水组织效能

节水型社会建设，涉及到各行各业、千家万户，涉及到用水户的用水时间、用水量和用水频率的计划、安排、实施、计量、监督和奖惩等，单纯依靠政府的管理显然难以达到满意的效果。因为政府把众多用水户的用水事务纳入到直接管理的范围内，将会付出高昂的组织运行成本，管理收益的效率将非常低下。反过来如果把用水户用水的一部分事情让渡出来，由用水户自己组成用水户协会（有些地方称用水者协会），或者由用水者协会组成的更高层次上的用水户组等社会组织来管理这些涉及用水户自己的涉水事务，交易成本就会大大降低，从而将大大提高管理的效率[2]。从张掖市和绵阳市的实践来看，张掖市已建立农民用水者协会790多个，绵阳市有52个，这些用水户协会作为用水户组成的社会团体，在分配水量、调节纠纷、灌溉次序、额度控制等重大问题上发挥了重要的作用，维护了正常的用水秩序。

应该说，农村基层水利管理的社会组织一直存在，并且仍然在当前广泛发挥着作用。这些组织有些是地方水利部门的派出机构，有些是所在乡镇的一个机构，有的与其他农村工作组织结合在一起的，比如农村“电工组”、“理事会”等，有的则是与“村委会”混合在一起来管理农村用水的分配。虽然这些组织随着农村形势的变化，对水利的管理方式也在不断调整，但这些组织在改革开放到现在的20多年的管水过程中，还是出现了很多问题，集中表现在管水秩序的混乱和乱收费上，特别在干旱地区、缺水季节，造成了大量的水事纠纷和冲突，严重影响了用水的正常秩序，并在一些地区因农村体制改革得到强化，急需整理和规范。这些问题在张掖和绵阳两市进行节水型社会建设试点之前同样大量存在，但随着试点工作的开展和逐步推进，这些问题开始得以逐步解决。根据两个试点地区的实践来看，两地政府在吸收公众参与，发挥社会组织的作用，管理社会事务的经验做法主要有：

第一，建立植根于广大农村的各种社会组织，促进这些社会组织的运行更加规范和理性。

传统的用水组织往往是自动形成的松散性的自愿组织，尤其在农村，这种组织表面上是大家都遵守一种规则（这种规则并没有明确化和规范化），但自愿安排对个人的约束力非常小，个人可以自由地退出，因此常常会影响到这种组织的权威性和可持续性。而政府的优点在于能够促使组织更加稳固和规范，因此需要政府对社会组织的成立和运作进行监督，以保证其运行的合法、合理和高效。

在政府的规范和管理下，张掖和绵阳两市的用水户协会广泛建立了规范的章程、议事规则、组成程序，明确了成员的权力和责任，使协会成为一项正式的制度安排，提高了协会在处理用水分配中的权威性，大大降低了个别成员的“退出威胁”，维护了协会运作的整体性和规范性，从而实现了协会的高效运转和效率的提高。

第二，通过普遍宣传与个别教育相结合的方式，积极推动用水户加入“协会”，提高公众的参与度和权威性。(www.xing528.com)

在两个试点地区建立协会的初期，用水户协会的成立和规范遇到很多阻力，其中最主要的阻力是广大群众对协会持有怀疑态度，对降低用水定额抱有抵触情绪，节水工作遇到很大压力。两地政府通过提高协会的工作效率，增加协会工作的透明度，规范水费收缴，同时通过各种媒体广泛宣传节水以及成立“用水户协会”的意义和作用，对个别成员进行教育和辅导，逐步取得了群众的信任。

第三，各级用水户协会参与水权、水价和水量的管理和监督，使节水型社会建设拥有广大的群众基础和组织保证。

农民用水户协会是由用水户共同参与的群管组织，其主要职责是负责斗渠以下水利工程管理、水票管理、水费收缴、水事纠纷调处以及内部水量交易管理等涉水事务。过去水管单位对灌区的用水过程也曾经试图进行管理，但由于不同地区，不同灌区和村庄的情况差异很大，用水户以家庭为单位，土地分片承包，种植品种变化快，且条块分割等特点使得水管组织面临严重的信息不对称问题，给用水管理带来了极大的困难[3]。而农民用水户协会则不同，它是由当地老百姓自发选举出来理事会成员，再选出正副会长，理事会成员包括会长就是这些人群中的一分子，对当地的用水信息非常熟悉，可以很好的了解各种信息，处理矛盾，提高用水效率。

当然，由于用水户协会是群众自愿组织起来的社会组织，发展的历史还很短，在运行过程中也遇到不少值得重视的问题。如：没有成为独立的经济实体，产权关系不明；不是所有的村、组都建立了用水户协会，没有把所有用水户吸收到用水户协会中发挥当家做主的作用；不少用水户协会与原来的村委会合二为一，一些协会负责人仍由村长、村支书担任，没有独立运作；绝大多数用水户协会没有管理经费来源，协会的负责人的工作大多是义务性质，随着时间的延长，其工作积极性势必下降。但是，我们相信，这些问题都是用水户协会发展中的问题。用水户协会是农民参与节水型社会建设有效的组织形式。只要加强指导和支持，使其更加规范和完善，就有更多的农民会积极参与到节水型社会建设中来，推动节水型社会建设目标的实现。