中央与地方经济关系的四个阶段及其演变

中国是一个人口众多的大国，并且各地区之间的经济发展水平非常不平衡。中央集权过多，就导致地方的积极性受到压抑，活力不足；但是权力下放过多，地方之间的攀比和不承担国家宏观平衡的特性又导致混乱。于是在计划经济时期，计划管理权限的划分就表现为：“一放就乱，一乱就统，一统就死，一死又放”这种周期性循环。到1978年改革开放以后，随着非国有经济的发展和市场机制逐渐发挥基础性调节作用，中央与地方的关系也发生了变化，但是，就计划管理来说，地方政府之间的相互竞争，以及由于政府经济职能转变滞后，地方政府的投资饥渴症并没有消除，地方政府加快发展的冲动仍然成为突破中央计划的主要因素。

中国幅员辽阔、人口众多和经济发展非常不平衡，沿海与内地，以及东、中、西各经济带内部的各个省、市、自治区之间的经济发展水平存在着较大的差距。这种在国内统一市场条件下的地区之间差距，不仅仅是各级官员的政绩和面子问题，更重要的是先发展或快发展的地区具有明显的“先发优势”，先发达的城市和地区，在“低价工业化”的体制下，会利用它的优势将周边地区的资源，特别是人力资源吸纳过来，使其沦为产品市场、原料产地，从而进一步加剧这种不平衡。因此，即使出于地方利益和发展的考虑，也必然会导致地区之间在发展速度、基础设施建设以及招商引资优惠政策上的激烈竞争。各省、各市都争先恐后，想“大干快上”，成为新中国成立以来始终存在的强烈愿望，特别是在中央扩大地方的自主权时期更是如此。

纵观新中国成立以后中央与地方经济关系的演变，可以看出它大致分为四个阶段。①1949—1952年为一个阶段，其特点是多种经济成分并存和保留市场机制下的集权，因此权力的集中主要表现在财政和金融方面，其结果是好的。②1953—1978年为第二个阶段，其特点是单一公有制和计划经济基础上的集权和分权，因此权力的集中和下放都表现为行政性的、全面的，结果陷入“一统就死、一放就乱”的境地，始终没有找到和建立令人满意的中央与地方经济关系，但是总的来说，权力集中的时期比权力下放的时期经济形势要好。③1979—1993年为第三阶段，这个阶段恰好与第二阶段相反，其基础是从单一公有制和计划经济向多种经济成分并存及恢复市场机制过渡，其特点是由初期的中央集权到分权再到部分集权，由于经济体制正处于计划经济向市场经济过渡的初期，中央与地方权力的划分总的趋势是“放权让利”。虽然这个阶段中央与地方仍然没有摆脱“一统就死、一放就乱”的怪圈，但是，总的来说，无论权力的集中还是下放，都没有对经济的发展造成危害。④1994—2005年为第四阶段，这个阶段以实行“分税制”改革为标志，在财权向中央集中的同时，权力的划分已经建立在市场经济基础之上，但是由于财权的划分与事权的划分不一致，政府仍然承担着过多的经济发展职责，地方政府仍然是具有强烈的扩张冲动。为了使中央与地方关系彻底摆脱“一统就死、一放就乱”的怪圈，在中央加强宏观调控的过程中，从2001年开始，中共中央提出了转变政府经济职能的改革方向和措施。

从第一个“五年计划”到第十个“五年计划”的实施结果看，除了“二五”计划的前期实行了中央和地方计划的“两本账”外，其他时期，凡制订的地方计划一般都高于中央计划的经济增长指标。从改革开放以来的“六五”计划开始，几乎每次制定五年计划时，中央都要抑制地方的发展冲动：发达的地区希望利用优势和时机加快发展，而落后的地区希望赶上去，以免在发展中处于不利的地位（即为别人提供资源和市场）。例如这次制订“十一五”计划时，全国的GDP增长指标定位为7.5%，而25个省市自治区中定位在8.5%的为1个，9%的为7个，10%的为10个，11%的为3个，12%的为3个，13%的为1个，平均都在10%以上。^[15](www.xing528.com)

对于这个问题，从毛泽东开始，就试图解决计划制订和实施中的中央与地方之间的矛盾。他在《论十大关系》中就专门提出这个问题：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”^[16]1966年3月20日，毛泽东在杭州会议上又说：“中央计划要同地方计划结合，中央不能管死，省也不能完全统死”，“不论农业扩大再生产也好，工业扩大再生产也好，都要注意中央和地方分权，不能竭泽而渔”。^[17]

改革开放以后，邓小平也非常注意正确处理中央与地方以及地方之间的关系。1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕讲话中指出：“我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权。”^[18]1983年12月22日，邓小平在听取国务院副总理姚依林和国家计委主任宋平汇报时指出：“关于集中财力，这是明明白白的事情，中央手上没有钱，就办不成大事，钱在地方手里，他就不一定听你的。中央财政收入要占到全国财政收入的百分之七十。”^[19]此后，为了解决地区之间争相发展的问题，又提出了“两个大局”的设想。

实际上，几乎每次中央提出大干快上的设想时，都能够得到地方的积极响应。1958年的地方经济增长指标不断加码；1970年权力下放后的三个“突破”；1979年中央工作会议讨论调整时，经济发达地区要求继续前进，经济不发达地区要求不要一刀切，对于一些大项目都提出这也不能下那也不能下。同样的，几乎每次中央为了抑制经济过热和调整国民经济时，也都会遇到地方政府的阻力，1979年、1984年、1987年、1992年、2004年的经济过热及其随后的调整中，都需要中央采取强硬的措施。