为垄断盐利，宋封建国家在盐的生产领域里，不仅如前所说直接组织生产，而且也严禁私人煮煎。宋建国后第二年，即建隆二年（961年），宋太祖下诏：“私炼者三斤死，擅货官盐入禁法地分者十斤死，以蚕盐贸易及入城市者二十斤已上杖脊二十、配役一年……”[71]宋太宗太平兴国二年盐禁虽然有所放宽，但自煎盐一两即决杖十五，二十斤至三十斤即于杖脊的同时还配役一年至一年半，一百斤以上，就要“刺面押赴阙”[72]，等等，依然是科罪甚重的。
为垄断盐利，宋封建国家既对盐的生产加以控制，对盐的供应、运销也多方面地进行干预。根据盐的产地和产量，宋封建国家划分了盐的供应、运销的范围，这个范围用宋代官方的语言说，谓之“地分”。各类盐的供应运销的“地分”是：
（1）产于登、密二州的京东盐或东北盐，主要地供应京东路诸州军，即今山东省大部分地区。
（2）产于滨、沧二州的河北盐，主要地供应河北诸州军和青、淄、齐三州。这里因为同契丹辽国接壤，盐法特殊，后面再作说明。
（3）建盐，福建长清场之盐主要供应运销于福建路。
（4）广南盐，东路广州诸场之盐供给本路外，还运销于西路之桂州、昭州，以及江南西路之南安军；西路廉州两场盐供应西路诸州军，其中高州、窦州各鬻以自给。
（5）井盐，主要地供应川峡四路。
（6）浙盐，主要地供应两浙路（今苏南、浙江）和江东路之歙州。
（7）诸盐之中，解盐、淮盐供销的范围最大，解盐后面再说，淮盐除供应楚、通、泰诸州外，还运销于淮南路之庐、和、舒、蕲、黄州、无为军，江南东西路之江宁府、宣、洪、袁、吉、筠、江、池、太平、饶、信、歙、抚州，广德、临江军，两浙路之常、润、湖、睦州，荆湖南北路之江陵府、安、复、潭、鼎、鄂、岳、衡、永州，汉阳军；海州盐及涟水等盐除供应本州军外，还供应京东路徐州，淮南路光、泗、濠、寿州，两浙路杭、苏、湖、常、润州、江阴军，即今浙江、江苏、安徽、江西和两湖部分地区。
盐的供销地区划分之后，宋政府一直严令遵守。宋真宗天禧四年（1020年）下诏给淮南京东所有产盐地分，“勘会处所四至远近，逐年所煎数，及所给州军处，所有今住煎处，亦条折年月因依，各县地图以闻”[73]，就是一例。
在确定供销“地分”的基础上，宋政府又划分为两类地区。一类地区是由官府直接运输买卖的地区，这样的地区称之为禁榷区，“凡禁榷之地，官立标识候望以晓民”[74]，即盐市场全部在官府垄断控制之下，只许官府一家销售。在这样的地区，“颗盐末盐，虽皆是禁法地分，亦不许递相侵越”，否则，即“量罪科决”[75]，控制得极为严密。另一类地区则许可商人贩卖。商人们通过各种途径，或至京师榷货务交纳见钱，或到边防上交纳粮草，然后国家许可其获得解盐或淮盐，到指定的非官榷的地区去货卖，这样的地区叫做通商地分。以解盐为例，它的供应运销地区分为两个部分，一部分为解州汴京、南京、西京（洛阳），京东路之济、兖、曹、濮、单、郓州、广济军，京西路之滑、郑、颍、汝、许、孟州，陕西路之河中府、陕、虢州，庆成军，河东路之晋、绛、慈、隰州，淮南路之亳、宿州，河北路之怀州，以及澶州所属黄河以南诸县，都是官府直接货卖的禁榷地区；另一部分为京西路之蔡、襄、邓、随、唐、金、房、均、郢州，光化信阳军，陕西路之京兆凤翔府、同、华、耀、乾、商、泾、原、邠、仪、渭、鄜、坊、丹、延、环、庆、秦、陇、风、阶、成州，保安、镇戎军及澶州所属黄河以北各县，则为通商地区。宋代盐的贸易，就被按捺在宋政府所制造的框框之中，而不允许有任何逾越。
可是，严酷的刑法，并不能够制止私盐私贩；按照宋政府的设想而制订的禁法地分，也并不是不可侵犯的圣地。以政府规定的运销地区这个禁法“地分”来说，它本身就存在了许多毛病，违背了商品流通的规律。如澶州有南北二城，一在河北，一在河南“北为海盐土盐通商地，而南则为解盐禁地”，“南两县亦产土盐，利之所在，刑不能禁，故两县解盐课常不登”。宋政府不但没有改变这种不合理的规定，反而在南两县濮阳、卫南立下解盐岁额，结果解盐卖不出去，“官不免配卖，而土盐滋冒禁”[76]。这样一来，对消费者、土盐生产者和官府盐利都是不利的。特别是，有的地方，如江南西路的南部虔州一带，距广南较近，运销广南盐最为相宜，而偏偏率由旧章，运销淮盐，以至两宋三百年间一直得不到解决。范纯仁在治平三年指出，“江淮诸路盐价太高，致私贩之人，获利转厚，及所立刑名亦重，过于盗贼，而又不分强窃”，“是故贩盐之人，千百为群，州县之力，无能禁止”[77]。虔州就是贩私盐最严重的地区之一。地区划分不合理，卡得又死，盐价又高，成为人们冲破盐禁的重要因素。
在盐的贸易活动中，官榷居于重要的地位。官府直接从产盐区将盐运输到各地，由自己销售。运输的情况，各地不一样，在水运交通便利的汴水、长江一带，“江湖上供米，旧转运使以本路输真、楚、泗州转般仓，载盐以归”，[78]然后到各地由官府售卖；所得盐息，“岁自抄三百万，供河北边籴，其他皆给本处经费”[79]，“国初盐䇲，只听州县给卖，岁以所入课利申省，而转运司操其赢，以佐一路之费”[80]。但许多地方的运输，如前面提到的，多由衙前、民夫承担，从而成为一项力役重负。如“信州上户千三百家，”因运盐而破产者就有八百家[81]。
在官榷当中，官府为榨取更多的盐利，多采取抑配的方法，将盐硬派给居民，从而造成居民的一个重负。如“河北诸州，当榷盐之初，以官盐散坊郭主客户，令纳见钱。及盐法通行，其盐钱遂为半额而不除，主户则尚能随屋税纳官，客户则逃移莫知其处，但名挂簿书而已。遂差坊正五七人，直令认纳，谓之客户乾食盐钱”[82]。这类按户配盐的做法，相当普遍。在东南地区则有所谓的“丁盐”，“两浙岁计丁口，官散蚕盐，每丁给盐一斗，输钱百六十六文，谓之丁盐钱。皇祐中，许民以绸绢依时直折纳，谓之丁绢”[83]。在广南，则按主客户每月配盐：“琼州、昌化、万安、朱崖军民户乡村坊郭第一至第三等每丁逐月买盐一斤，第四节五等及客户僧道童行每丁逐月半斤，不以日月为限，岁终买足”，经户部审议，减半实行[84]。除“以民身计”的丁盐之外，还有“以田亩计”的“蚕盐”，“又每岁将官盐散与人户，谓之蚕盐，令民折纳绢帛”[85]。蚕事之前预借官盐的办法，早在前代就有。而到宋代，这一做法对贫下户来说，还是“大有所济”的[86]。可是，到宋仁宗庆历年间，有的地区改官榷为通商，如淄、潍、青、齐等八州弛盐禁，“兖郓亦相继通海盐”，这些地方不再贮存官盐，每年“应授百姓蚕盐皆罢给”，而百姓所输的蚕盐却照旧，即使“听减三分”，也是一种横征暴敛[87]。到南宋这种配卖制度更变本加厉，以至蚕盐又用折变的方式征收，这后文还将提到。苏轼于元祐元年知扬州日指出，“每支盐六两，折绢一尺。盐六两原价一十文五分足，绢一尺二十八文足。其支盐纳钱者，每盐五斤五两，纳钱三百三十一文八分足，比原价买盐……已多一百三十八文足”[88]。陈州经过反复纽折，自原价三十一文高达三百五十文[89]。宋政府的盐息又是通过对广大消费者压榨而取得的。
从这种官榷制度中，派生出来一种代销制。这是熙宁五年（1072年）卢秉变更两浙盐法时创立的，“募酒坊户愿占课额，取盐于官卖之，月以钱输官，毋得越所酤地”[90]，即把盐让酒户在所许可卖酒的范围内，代销国家的盐货，而把官府规定的盐利课额按时上缴，其多余部分即归代销的酒坊户。这一销售形式在宋代还不广泛，但它对后代的影响则是值得注意的。
在通商法中，也有种种的不同。一种是所谓的买扑制。宋代买扑制最先流行于酒税、商税的征收中，《宋代钞盐制度研究》一书曾引用邱浚《大学衍义补》卷三二《鬻算之失》一条所载：“宋太祖开宝三年令扑买坊务者收抵当。臣按扑买之名，始见于此。所谓扑买者，通计坊务该得税钱总数，俾商先出钱，与官买之，然后听其自行取税以为偿也。”就此条材料而论，所谓“扑买坊务”，系指酒坊场而言，并非其他。自此以后买扑制逐步发展到盐的贸易领域中。宋仁宗时，“有大豪焦隐者，尝诣三司投状，乞买扑解州盐池，岁纳净利”[91]，试图包买解池全部产盐而向国家交纳盐税。解池盐虽然没有买扑成功，但买扑制在两浙、江西以及在川峡路都相当普遍。买扑只能由一小批经济力量雄厚的商人才能做到，因而买扑制下的盐利则由这一小批商人同封建国家共同分享。
在宋代，真正名副其实的通商制仅限于河北一隅。如前所指，河北路与契丹辽国接境，宋为了巩固河北边防，收拾民心，抗击契丹，许多政策与其他地区多有不同。有关盐的产销就是如此。宋太祖开宝三年特降墨敕，河北盐“听民间贾贩，唯收税钱，不许官榷”[92]。商人可以自由地贩卖盐货，各种盐“并许通行，量收税钱，每斤过税一文，住税二文，隐而不税悉没官，以其半给捕人充赏，仍于州府城内置场收税”[93]；每年盐税达十五万缗[94]。宋仁宗时一度官榷，旋即废除；宋神宗元平七年经赵赡建议，在河北西路行官榷，到元祐元年又废除；此后旋榷旋废，到蔡京集团掌权时，才纳诸统一盐法中。
在宋代通商法中占统治地位的是，商人在取得盐货后，直接到通商地分进行贸易。其贸易之盛，足可以同官榷制相抗争的。这类通商制亦即以钞盐法或盐引法为其主要特征。或者私家盐铺请得官盐货卖。宋代盐法之所以屡次变更，就在于这个钞盐法。它反映了封建国家同商人在攫占盐利中的复杂关系。
引起宋代茶盐法变更的直接动因是宋辽之间的战争。这是由于，“自河北用兵，切于馈饷，始令商人入刍粟塞下，酌地远近而优为其直，执文券至京师，偿以缗钱，或移文江淮给茶盐”[95]。据《文献通考》记载，雍熙二年（985年），刘式和李防提出以茶盐支付入中粮草[96]。到宋真宗咸平五年（1002年），三司使王嗣宗具体地以茶和其他物品同货币搭配起来，支付入中粮草。沈括记载，王嗣宗的搭配办法是，“四分给香药，三分犀象，三分茶引”，是谓之三说法，“〔咸平〕六年又改为六分香药犀象，四分茶引”；至乾兴元年（1022年）又改“支茶引三分，东南见钱二分半，香药四分半”[97]。用茶引作为入中粮草的支付手段之一。而用盐引作为支付手段，则见于宋真宗天禧元年（1017年）三司奏言：“江淮两浙荆湖路入钱粟买盐者，望依解州颗盐例，预给交引付榷务，俟有商旅算射，即填姓名，州军付给。”[98]之后，宋仁宗天圣五年（1027年）五月明确规定，“陕西沿边州军许客津般粮草赴仓场入纳，乃（仍？）以逐月逐旬每斗束榷的见卖价钱，纽计贯百等第加饶，给付交引，到京一文支还一文见钱，如请愿便换外处州军见钱，或算请茶货、香药、象牙、颗末盐、白矾交引，亦取客人稳便”[99]。天圣七年，三司又一次提到客人“入纳诸色斛斗”，“如愿要香茶及颗末盐、白矾等交引，并听从之”[100]。看来以盐引支付入中粮草是在天圣元年以后确定下来的。
自从盐成为支付入中粮草的一项物资，它也就同茶一样，在加抬虚估之下，为大商人所囊括，成为他们大发横财的重要资源。还在咸平六年，梁鼎就曾指出，“陕西沿边所折中粮草，率皆高抬价例，倍给公钱。如镇戎军米一斗计虚实钱七百十四，而茶一斤止易一斗五升五合五勺，颗盐十八斤十两止易一斗；粟米一斗计虚实钱四百九十七，而茶一斤止易一斗五升一合七勺，颗盐十三斤二两止易一斗，草一束虚实钱四百八十五，而茶一斤止易一束五分，颗盐十二斤十一两止易一束……”[101]所以，自“商人入粟于边，率高其直而售以解盐，商利益博，国用益耗。”[102]到宋仁宗庆历年间，支付入中粮草的代价就更大了。当时“三路入中粮草，度支给还价钱常至一千万贯上下”[103]，“募商人入中粮草，度支给还钱帛，加抬例价则率三倍，茶盐矾缘此法贱，货利流散，弊悉归官”[104]。在三说法的支付办法下，盐占的比重在三分之一以上：如以一百贯为分数，“三十贯支见钱，三十五贯支向南州军末盐，三十五贯支香药茶交引”[105]。这样，就同茶利一样，盐利也被京师交引铺和大商人攫占了去。之后，三司户部副使包拯也对沿边秦、延等九州军的入中粮草提出意见，他指出，“猾商贪贾，乘时射利，与官吏通为弊，以邀厚价，凡椽木一对，定价一千，支盐一席，岁亏官钱，不可胜计。”[106]国家向商人付出这样高昂的代价，而商人所入中的“谷多秕恶、湿腐不可食”[107]，“军人请得陈次口食，或形嗟怨之语”[108]，这就更加加剧了封建国家同商人之间的矛盾，从而使以解盐为中心的盐法变革提到日程上来。
促使盐法变革的又一因素是解盐同西夏青白盐的斗争。对这个问题，将放在宋夏贸易中再加讨论。宋朝廷上下拒绝同西夏进行青白盐的贸易，而用解盐去抵制，但当时的解盐却竞争不过青白盐，这就面临着一个问题，即采用什么方针政策才能使解盐取得优势呢？
最先提出对解盐进行变革的是范祥。早在庆历四年他就提出了这个问题，到庆历八年他被任命为陕西路提点刑狱公事兼制置解盐，才开始了对解盐的变革。改革的主要内容和措施是：
（1）“旧禁盐地一切通商，盐入蜀者亦恣不问”，即是以通商法代替官榷法。
（2）“罢〔陕西〕并边九州军入中刍粟，第令入实钱偿之；视入钱州军远近，及所指东南盐，第优其估。东南盐又听入钱永兴、凤翔、河中”，这种以实钱作为改革盐法的办法，同李谘对茶法的变革是一致的。
（3）“岁课入钱总为盐三十七万五千大席（按一大席为盐二百二十斤），授以要券，即池验券，按数而出，尽弛兵民辇运之役”。
（4）“又以延、环、庆、渭、原、保安、镇戎、德顺地近乌、白池，奸人私以青白盐入塞，侵利乱法，乃募人入中池盐，予券，优其直，还以池盐偿之，以所出入盐，官自出鬻，禁人私售，峻青白盐之禁”。
（5）“并边旧令人入中铁、炭、瓦、木之类，皆重为法以绝之”。
（6）“其先以虚估受券及已受盐末鬻者，悉计直使输亏官钱”。
（7）又令三京及河中、河阳、陕、虢、解、晋、绛、濮、庆成、广济，官仍鬻盐，须商贾流通乃止。(www.xing528.com)
（8）“以所入缗钱市并边九州军刍粟，悉留榷货务钱币以实中都”[109]。
范祥所变革的盐钞法，适应了当时客观的需要。但是，这项变革对“猾商贪贾”是极其不利的，因而变法之后立即受到这般人的反对。至和元年范祥因事贬官，这次变革也随而受到了破坏。嘉祐二年，三司使包拯等一致荐举，恢复范祥的官职，继续主持盐法的变革。范祥受命之后，立即恢复盐钞法：
（1）“重禁入刍粟者”。
（2）“其券在嘉祐以前，每券别使输钱一千，然后予盐”。
（3）“商人持券若盐鬻京师，皆亏本钱，请置官京师畜钱二十万缗以待商人至者；若盐估贱，则官为售”。
（4）“券纸（即盐钞）六千，盐席十千，毋辄增损，所以平其市估，使不得为轻重”。
（5）“诏以都盐院监官领之”[110]。
（6）“……盐价时有低昂，又于京师置都盐院，……京师食盐不足三十五钱，则敛而不发，以长盐价；过四十，则大发库盐以压商利，使盐价有常，而钞法有定数。行之数十年，至今以为利也。”[111]
范祥对盐法的改革，最基本最主要的方针是以通商法代替官榷法，借以克服官搬官卖种种扰害百姓的弊端；以见钱法代替入中粮草，用来解决加抬虚估、限制商人攫占更多的盐利，从而使盐法有利于国计民生、保证国家获得最多的盐利。为实现这一方针和完成这一目标，范祥所改革的盐钞法有以下几点措施和做法是值得注意的。
第一，发出的盐钞和解盐产量取得平衡。钞多于盐，钞价必然贬值；钞少于盐，盐出售量少而盐利下降；两者平衡，则能够在保证获得最大盐利的同时而不产生或少产生其他弊端。
第二，为使盐钞和解盐产量之间的平衡获得相对稳定，还必须使钞价和盐价相对稳定，否则必互相干扰，以致打破上述的平衡。因此，务使钞价六千、盐席（二百二十斤）十千这一价格稳定下来，“毋辄增损”；
第三，商人买钞，一般是六贯，所以龚鼎臣说：“〔范〕祥遂制置边上客人入一色见钱六贯，依旧支与一席”[112]。但商人输于边远州军，为给以优饶，则有时减低钞价，所以沈括说：“令商人就边郡入钱四贯八百售一钞，至解池请盐二百斤，任其私买”[113]。如果盐钞价格因市场关系而发生涨落，又将如何解决呢？“大约每钞极贱至五贯，则官给钱五贯五十文买之，极贵则减价五十文货之，低昂之权常在官矣。”[114]
第四，都盐院在这次改革中起着“以平其市估”的重要作用。按盐钞六贯可取得盐一席二百二十斤，平均每斤价格为二十七点三文。一席盐通常卖价是十贯，平均每斤卖价为四十五点五文。市场价格一般地在二十七点三至四十五点五文之间波动。都盐院一个重要任务就是使盐价在这个幅度内波动：“盐价时有低昂，又于京师置都盐院，……京师食盐斤不足三十五钱，则敛而不发，以长盐价；过四十，则大发库盐以压商利，使盐价有常，而钞法有定数”[115]。这就既使消费者不吃贵盐，也使商人不致无利可图。
第五，范祥对盐钞法的变革，达到了预期的效果。对消费者，对商人，以及对宋封建国家都是有利的。以汴京这个解盐的通商地区来说，消费者经常食用四十文以下一斤的盐，也就满意了。商人买得的钞盐一斤为二十七点三文，最高可售到四十文一斤，则其所获得的利润（斤）为四十文减去二十七点三文，再减去运费（假定运费斤为5.7文），那么纯利润为每斤七文，达百分之二十五点六，也就极为可观了。一般商人也显然是满意的。对国家来说，自变革了盐钞法，扭转了前此不利局面，“皇祐元年正月至二年十二月终，共收到见钱二百八十九万一千贯有零，比较旧法，二年计增钱五十一万六千贯有零”[116]；“皇祐三年入缗钱二百二十一万，四年二百十五万，以四年数视庆历六年增六十八万，七年增二十万。又旧岁出榷货务缗钱，庆历二年六百四十七万，六年四百八十万，至是榷货务钱不复出，……可助边费十之八”[117]，在没有加重人民负担的前提下，封建国家获得如此可观的盐利，朝廷之上也是满意的。至于从前那些运输解盐的兵士和居民，如今不再承担运输，不复“逃亡死损”，亦不复“破荡家产”[118]，自然也是满意的。只有一小批猾商巨贾以及与之勾结的污吏，不能再大发横财了，他们当然要飞短流长，诽谤、动摇盐钞法的。
宋仁宗嘉祐五年（1060年），继范祥主管解盐的是“干局绝人” 的薛向，他把范祥的盐钞法推进了一步。在他主持下，首先减轻了对商人的征算，“初（范）祥以法既通商，恐失州县征算，乃计所历所至合输算钱并率以为入中之数，自后州县犹算如旧。嘉祐六年，向悉罢之”[119]，这对于盐的流通是有利的。熙宁二年，薛向任东南六路发运使，实行均输法，经他的建议，于永兴军置买卖盐场，并拨十万贯，作为收购盐钞的本钱[120]，使这个机构与汴京的都盐院共同调节盐钞的价格和数量，以稳定钞价和保持盐钞和盐产量之间的平衡。特别值得提出的是，薛向对解池畦户的境况给以改善，从而弥补了范祥在这方面的不足。如减少畦户的数量，“稍以庸夫代之”，蠲减畦户所负盐课，将三百三十七万余席减了一半等等，对解盐生产都是有利的。因此，在薛向主管的七八年间，“所入盐马刍粟数累万，民不益赋”，有益于国计民生。
自宋神宗熙宁年间开始在西北方面用兵，到元丰年间大规模围攻西夏，边防上的需要倍增，征榷制度发生了明显的变化。如前章所说，自熙宁七年川茶开始了禁榷，以后茶利逐年扩大。解盐盐法也因边防需要激增而出现了严重问题。还在熙宁六年，陕西缘边“入纳钱五百二十三万余缗，给盐钞九十万二千七百一十六席，而民间实用四十二万八千六百一席，余皆虚钞，虽有条约须纳钱方给钞，……缘官中阙钱，监籴之官务办年计，不免以钞折兑粮草”[121]，这样就严重地破坏了范祥、薛向苦心经营的盐钞法。面对这样一个严重问题，熙宁八年四月中书户房对此进行了研究，指出陕西盐钞之所以出现这样的问题，“买钞本钱有限，出钞过多，买不尽则钞价减贱及高抬籴价，支出实盐”，因而“出钞不可不立限”，这是第一；即使出钞有限，“入中商人欲变转，而官不为买，即为兼并所抑，则钞价亦不免贱；兼边境缓急，即钞不得已须至多出”，因此必须置买钞场平买，这是第二；“和籴军粮出于本路，买钞钱本出于朝廷，所买钞若卖尽，即无所费；若卖不尽，毁抹，虽已转之边上，乃是朝廷分外资助本路经费，其已毁钞，当于应副本路钱物扣除”，这是第三；因旧钞出笼过多，市易司用市价收买旧钞，另外恢复买钞场，负责对新钞的收买；最后，确定永兴军路、秦凤路用钞的额数，永兴军路为八十一万五千缗，秦凤路八十四万八千缗，内熙河路为五十三万七千缗。并决定熙宁八年五月十四日以前旧钞由市易司收买，五月十五日以后新钞由买钞场收买[122]。恢复买钞场、确定永兴军等三路钞额和收买新旧钞的分工，是这次解决陕西盐钞问题的几项措施。此前，三司使章惇已于熙宁七年从内库批得二百万缗收购旧钞，杯水车薪，终于未能制止盐钞的激增，也无法挽救钞值的下降。迁延到熙宁十年，又不得不再来解决这个问题了。
盐钞问题的症结所在是什么？经过反复议论，终于认识到：问题不在于通商法，而在于盐钞的发行没有节制，滥发盐钞是造成解盐种种问题关键和要害。沈括在《自志》谈论这个问题道：
民足于盐，岁不过三十万囊，为钱二百一十余万缗而已，是时乃出钞三百五十万缗！盐而有常费，而出钞无艺，此钞之所轻也。
沈括的这个意见，与主持修正盐法的皮公弼是一致的，他们认为，应继续和扩大通商法，严格控制盐钞的印行。于是在熙宁十年二月拟订成功了以下几点修改办法[123]：
（1）“盖盐法之弊，由熙河钞溢额，钞额溢故钞价贱，钞价贱故粮草贵。又东、西、南三路通商州县榷卖官盐，故商旅不行，如此盐法不得不改，官卖不得不罢”。
（2）要纠正盐钞溢额，“必先收旧钞，点印旧盐，行贴纳之法，然后自变法日为始，尽买旧钞入官；其已请出盐，立限，许人自陈，准新价贴纳钱，印盐席，给公据”。
（3）东南旧法盐钞一席毋过三千五百，西盐钞一席毋过二千五百，尽买入官。先令商人赴解州榷盐院并池场照对批凿，方许中卖。
（4）“已请出盐，立限告赏，许商人自陈。东南盐一席贴纳钱二千五百，西盐一席贴纳三千，与换公据，立限出卖。”
（5）“罢两处官榷”，“将京东西南北、秦凤、河东、在京开封府界应通商地分，各与官一员，其全席盐限十日内经官自陈，点印贴纳，委所差官点数，用印号抹毁旧引，给与新引。”
上述熙宁十年有关盐法的变革，归纳来说，它是对范祥盐钞法的恢复，其主要内容与措施是收买旧钞、旧钞要贴纳现钱和京东西诸路继续实行通商法。但是，在根本性实质性的问题上，这次变革并没有解决得了，“熙宁十年冬尽元丰三年通印给过一百七十七万二千余席，而会问池盐所出才一百一十七万五千余席，尚有钞五十九万有余，流布官私，则其势不得不贱。”[124]熙宁十年国家虽然以五百万缗收购旧钞，但由于“出钞无艺”，照样解决不了盐钞的“溢额”、“壅滞”。与此同时，主持盐法变革的皮公弼硬以二百四十二万缗为解盐课额，超出解盐产值三十万缗，课额多而盐产少，从这一方面又造成了盐钞的“溢额”，使问题的解决更加困难了。
熙丰期间，除解盐问题外，淮浙盐也存在这样或那样的问题，也进行了局部的调整和改革。
东南盐法主要实行官榷法，盐由官府自搬自卖。这种做法的一个严重问题是，“江湖漕运既杂恶，又官估高，故百姓利食私盐，而并海民以鱼盐为业，用工省而得利厚，由是盗贩者众”；“又贩者皆不逞无赖，捕之急则起为盗贼”。实际上，因“狃于厚利”，贩私盐的不仅有“不逞无赖”，“而江淮间虽衣冠士人”也以“贩盐为事”。贩私盐是再一个广泛存在的问题，尤其是如前所指，在划分盐禁不合理的地区如虔州等地，私贩更加严重，“〔虔、汀〕二州民多盗贩广南盐以射利，每岁秋冬田事毕，往往数十百为群，持甲兵旗鼓往来虔、汀、漳、湖（当作“潮”）、循、梅、惠、广八州之地，所至劫人谷帛，掠人妇女，与巡捕吏卒格斗，至杀伤吏卒，则起为盗”[125]。自宋仁宗庆历以来，朝野上下，议论纷然，直到嘉祐七年蔡挺提点江西刑狱，才有所改变。蔡挺首先和缓了对私盐贩的镇压，“令民首纳私藏兵械”，“令贩黄鱼龙披盐，不及二十斤，徒不五人，不以甲兵自随者，止输算勿捕”；其次，改善和增加淮盐的运输，“〔船网〕增为十二纲，纲二十五艘”，“盐船三岁一易”，三运无误，可以从部押人转押官；“舟人运盐无欠负而有羡及百千者，支半价”，“输官有余，则以畀漕舟吏卒，官复以半贾取之”；“又损粜价”，“不复以税钱均配”[126]。由于运来的盐质量较好，价格较贱，“岁课视旧额增至三百余万斤”。熙宁年间继承蔡挺的这项做法。到元丰三年章惇任参知政事，他支持了郏亶的建议，仿照荆湖南路的做法，将广南盐运至江西，以减少盐的运费，并解决“人苦淡食”、盐供应不足的问题。约有一千万斤的广南盐运到了虔州一带。这种做法是顺应了商品流通的规律的。但是，这项做法没有继续下去，虔、汀私盐问题到南宋更加严重。
浙盐的私贩问题也同样严重。熙宁五年卢秉提点两浙刑狱，主管盐事。卢秉根据海水浓度，规定各盐场的盐产量。钱塘县杨村场和越州钱清场“水势稍淡，以六分为额”，杨村场以下的仁和县汤村场七分、盐官场八分，越州余姚县石堰场、明州慈溪县鸣鹤场皆九分，至岱山昌国，又东南为温州双穟、南北天富十分，作为各地盐场的“分数”[127]。根据各地不同情况，要求不同的产量，这种做法对盐的生产是有利的。其次，灶户为官府煎盐，“盐场不时偿其直”，“灶户益困”，这是造成买卖私盐的重要原因。为此，卢秉提出如下的办法，“请储发运司钱及杂钱百万缗以待卖盐者”，既在煎煮之前，预付灶户盐本钱，又在缴盐之后，付以全部盐价，这项做法对生产也是有利的，并成为有宋一代的“定制”[128]。第三，为禁止私盐，不但规定各盐场的煎煮盘数，卢秉又在各盐场采用“什伍其民”的办法，“自三灶至十灶为一甲”，“以相讥察”，进一步控制灶户的生产。此外对私煎、盗贩也很严厉，“罪不至配者，虽杖罪，皆同妻子迁五百里”[129]。卢秉从改善亭户生活入手，并进一步控制亭户的生产，虽能够生效于一时，但却解决不了盐业生产中的根本性的问题，因而亭户们照样贫困化，私盐照样在各地出现。
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