茶税的征收，始于唐德宗建中元年（780年），“税天下茶、漆、竹、木，十取其一”[64]。后来一度废除，至贞元九年（793年）以来，“税茶无虚岁”、“每岁得钱四十万贯”[65]，成为定制。唐文宗、武宗时又禁民私卖，于是征收茶税逐步地成为封建国家垄断的一项专利制度。宋代榷茶，始于宋太祖乾德二年（964年）。是年八月，于汴京、建安、汉阳和蕲口置榷茶场，“令商人入金帛京师，执引诣沿江给茶”[66]；除川峡、广南诸路外，“令民折茶税外，悉官买，民敢藏匿而不送官及私鬻者，没入之”；并根据茶直多少定杖罪和流罪；主管官吏以官茶私自贸易者，五百文即流二千里；过一贯五百，以及持杖贩卖私茶而被官私擒捕，即处以死刑[67]。到宋太宗时，茶禁稍为放宽，但仍按条科罪，“主吏盗官茶贩鬻钱三贯以上黥面，送阙下”，“淳化论直十贯以上黥面配本州牢城”；“巡防卒私贩茶依本条加一等”；禁园户“毁败茶树”；禁鬻“伪茶”，“一斤、杖一百，二十斤以上弃市”等等[68]。宋封建国家制订了这些严酷的禁条，用来维护它的专利。
与此同时，宋政府对原有榷货务加以调整，设立了六处，是所谓六榷货务。据沈括的记载，六榷货务在嘉祐六年以前受纳茶叶斤数、钱数如下[69]：
（一）荆南府（亦即江陵府）管纳潭、鼎、澧、岳、归、峡诸州片散茶八十七万五千三百七十五斤，钱三十一万五千一百四十八贯三百七十五文。
（二）汉阳军受纳鄂州片茶二十三万八千三百点五斤，钱二十一万八千三百二十一贯五十一文。
（三）蕲州蕲口受纳潭、建、兴国军片茶五十万斤，钱三十五万九千八百三十九贯八百一十四文。
（四）无为军受纳潭、筠、袁、池、饶、建、歙、江、洪州、南康、兴国军片散茶八十四万二千三百三十三斤，钱三十四万八千六百二十贯四百三十文。
（五）真州受纳潭、袁、池、饶、歙、建、抚、筠、宝、江、吉、洪州、兴国、临江、南康军片散茶共二百八十五万六千二百六斤，钱五十一万四千二十二贯九百三十二文。
（六）海州受纳睦、湖、杭、越、温、婺、台、常、明、饶、歙州片散茶四十二万四千五百九十斤，钱三十万八千七百三贯六百七十六文。
所谓六榷货务都是“要会之地”，既是茶叶的集散地，又是交通要冲。它们将东南诸州的茶分片集中起来，这些茶叶或是茶税，或是由各地收购来的，由所在榷货务掌握。商人要想取得茶货，就必须先到京师榷货务入纳金、帛，然后到指定的上述六榷货取得茶货，转向各地售卖。所以，这项专利办法是，切断商人同园户即茶叶的生产者或所有者的联系，由国家直接同商人联系，以保证国家对茶利的垄断。同时，采用这项办法，必须使商人所入金、帛的价格与各榷货务存茶叶数量的价格相当，或者说取得平衡，才能使茶引不受到影响。这是宋封建国家维护其茶叶专利的一项做法。
其次，又在淮南盛产茶叶的地区，即蕲、黄、庐、舒、光、寿六州，宋政府又设立了十三场。凡是六州种茶的，一律称为“园户”，隶属于所在的山场；“岁课作茶输租，余则官悉市之”；“其售于官者，皆先受钱而后入茶，谓之本钱；又民岁输税原折茶者，谓之折税茶”；“总为岁课八百五十余万斤”。这项办法，是宋封建国家通过山场直接把茶的生产者和所有者控制起来，以所谓的“本钱”切断他们同商业资本、高利贷资本的联系，以维护封建国家的这项专利。园户除所输茶租和自己的“食茶”以外的余茶，也按照官府牌价卖给山场，因而山场既是征收茶租的地方，又是收购茶货的所在。这项制度对茶叶的生产有更加直接的关系，茶租的轻重、征收茶叶的数量和茶叶收购价格是否适当，对茶叶的生产起着推动或阻碍的作用。商人们要想取得十三场茶货，也要入金、帛于京师，到指定的山场受茶[70]。所以山场又是出卖茶与商人的场所。据沈括的记载，十三场在景德二年后买茶和卖钱数额见第762页表[71]。
除利用六榷货务、十三场垄断茶利之外，宋政府又从茶叶的流通过程中，利用价格政策大享其利。茶如前所指，有片茶、散茶的区分。片茶是按照棬模的形式，将茶塞于其中而蒸造成功的。福建的建茶，“既蒸而研，编竹为格，置焙室中，最为清洁”。棬模大约有一个统一的规定的模式，开宝年间“湖南新茶厚重，异于常岁”，加重园户的负担，因而下令“依旧日棬模制造”[72]。团茶如前面所叙述的，作茶饼的形状，亦就是片茶。散茶大约是没有按棬模制成，不成“片”、“团”；东南地区的草茶大都属于这类的散茶。宋政府从园户手中收购的茶价是，“〔福建〕蜡面茶每斤自三十五钱至一百九十钱有十六等，片茶每大斤自六十五钱至二百五钱有五十五等，散茶每一斤自十六钱至三十八钱五分有五十九等”；而宋政府卖给商人的价格则是：“蜡茶每斤自四十七钱至四百二十钱有十二等，片茶自十七钱至九百一十七钱有六十五等，散茶自十五钱至百二十一钱有一百九等”[73]。这就是说，宋政府从园户那里以低价收购进来，而以高价出卖给商人，在一买一卖之间，宋封建国家享得了高额茶利。两宋三百年，政府只要采取这种榷茶制度，就一直靠收买和出卖之间的差价大牟其利的。这里不妨看看南宋孝宗时收购和出卖价格的情况[74]：
从上表中，可以看出宋政府的收购价格和出卖价格的差额是惊人的。当然，在差额中要看到长途贩运需要抵偿一笔可观的运费。例如建州的的乳和头金两种名茶，运到海州或真州，在当时交通运输极端不便的条件下，要支付相当的运费，从而使价格提高不少。但是，价格差额如此巨大，这就表明，封建国家的垄断价格造成的茶利是巨大的。而这个高额利润的形成，首先来自茶叶的生产者，其次来自茶叶的消费者，这两者是用不着多加解释就可以明白的。但在生产和消费之间，还有一个流通的环节，在这一环节中，从事运输的劳动者也受到了剥削和压榨，对这一问题，将在后面有关部分再加说明。
自从宋封建国家实行榷茶的专利制度以来，围绕着茶利而展开了封建国家、商人和园户这三者之间的矛盾斗争。而这种斗争也就使宋政府一再改变它的茶法。宋太祖乾德年间行榷茶之后，即出现了两个问题。一个问题是，植茶园户向国家出售的茶叶，“各有旧额”，而政府的收购，“务买数多，用为劳绩”[75]，因此官吏们不顾一切地向园户们征购收买。只要这种征购制度存在，到任何时候对于经济力量薄弱的“下户”即茶农都是不利的。如光州光山场，“吏市茶，求以多赢为最，常数倍取之，下户益困”。与此同时，政府又让添造所谓的“不及号茶”，以“别利价钱”，就是说让园户增加一些不合格的次茶的数量，以扩大政府的茶利。这样一来，园户们为应付征购和添造的数量，“多采粗黄晚茶，仍杂木叶蒸造，用填额数”。实际上，由于数量过大，“茶园荒薄，采纳不办，曾有被诉称每年衷私于有茶人户处收买供纳者”，这既增加了贫下园户的困苦，又使官府得到不少的坏茶。于是，由此又派生出来一个问题，政府对征购、添造得来的秋老黄叶怎么办呢？马上出售劣茶是不行的，“新时出售不行”；只好“积岁渐更陈弱”[76]。而“渐更陈弱” 的唯一办法就是：“抑配陈茶，亏损商客。”[77]宋太祖以来的榷茶法既引起广大贫下园户的不满，又遭到商人的反对，到宋太宗时候便不得不变更了。
直接促使宋太宗时候榷茶法变革的是雍熙以来对西北的用兵。由于“切于馈饷”，需要利用商人向边防上输送各项物资，因而开始了茶法的变更。这就是淳化三年（992年）[78]在淮南茶场实行的贴射法。提出这项办法的是监察御史薛映和秘书丞刘式。刘式曾经上言：“榷务茶陈恶，商贾少利，岁课不登，望尽废之。许商人输钱京师，给券，就茶山给以新茶，县官减转漕之直，而商贾获利矣。”淳化三年七月下诏淮南茶场，“今后商旅只得于园户处就贱收买，将赴官场贴射”；翌年二月“诏废沿江榷货务八处（按榷货务仅有六处，此言八处可能包括两处茶场）应茶商并许于出茶处市之，自江之南悉免其算。”[79]所谓的贴射法，实际上令商人直接到茶产地区同园户进行交易，国家的榷茶机关即榷货务和茶场不再干预这种交易，因而这项做法也就是通过商法。林駉曾说贴射法，“此通之商贾者”[80]。
不过，宋太宗时候的通商法并没有彻底实行。由于西北边防急需粮食等供应，废去的榷货务立即恢复，让商人“西北入粟给交引，自通利军始”[81]，这样在淳化四年又实行了交引法，以代替贴射通商之法。之所以又恢复原来的榷法，一是因为行贴射法，商人“杂市诸州茶，新陈相糅”[82]，获得高额的茶利，而消费者吃亏，封建国家眼红；二是西北边防上急需粮食，宋政府以茶作为同商人要价还价的一张王牌，使商人入粟边境，而这个因素又是决定性的因素。从此以后，宋代茶法的变更，要末是交引榷茶，要末是贴射通商，这两种办法轮流交替行使了。
所谓交引法，就是商人到西北二边输送刍粟粮草或钱货，取得交引，到京师榷货务取得一定的报酬，这种报酬传统谓之“三说法”[83]，即根据入边粮草的价格，析而为三：“一分支见钱，一分折犀象杂货，一分折茶”[84]。咸平五年（1002年）王嗣宗实行这项办法，“以十分茶价，四分给香药，三分犀象，三分茶引；六年又改为六分香药、犀象，四分茶引。”[85]因为是鼓励商人到河北、陕西沿边入粮草，这就需要除偿付粮草价格、运费之外，还要有一定的额外的利润作为报酬。“输入河北有水运，而地理差远，亦有京师辇送者。其入中者，大约入粮斗增六十五钱，马料增四十钱。西鄙回远，及涉碛阴，运载甚难，其入中之价，灵州斗粟有至千钱以上者，百余州率不下数百”。这种额外报酬，即一般所谓的“加饶”，而在这个特殊场合则谓之“加抬”或者“虚估”，成为入中价格的重要组成部分。“皆转运使视当时缓急而裁处之，如粟价当得七百五十钱者，给以千钱，又倍之为二千”。由于商人通过“加抬”获得如此的厚利，便进而要求获得盐，江淮盐禁榷之后，目标便集中到茶上了。官员们因“切于所须，故不吝南货”，“又增用茶，当时十五千至二十千，辄加给百千”，[86]东南茶利遂为富商大贾囊括一空。这是一方面。
另一方面，正是由于政府及其官员们“切于所须”，“交引虚钱之名”也就成为了严重问题。边防上由于过多的“虚抬”而发出了数量过多的交引，而这些交引同东南实有的茶量大相径庭，以至“交引停积，故商旅所得茶指期于数年之外”。[87]这样一来，交引由于不兑现而引值贬低，以至从交引所得的实钱同入粟的实价不相上下，交引持得者也无利可图了。这样，交引法便走上了穷途末路，不得不变更了。
宋真宗景德二年（1004年），茶法在盐铁副使林特和刘承珪、李溥的主持下，作了第四次变更[88]。这次变革的主要内容：“（1）其于京师入金银绵（当作“钱”[89]）帛直钱五十千者，给百千实钱；（2）河北缘边入金帛刍粟如京师之制，而增茶十千，次边增五千；（3）河东沿边次边亦然，而所增有八千六千之差；（4）陕西缘边亦如之，而增十五千，次边所增如河北缘边之制；（5）其三路近地所入所给皆如京师；（6）河北次边、河东缘边次边皆不得射海州茶；（7）茶商所过当输算，令记录，候至京师并输之[90]。为执行这项茶法，李溥被任命为制置淮南、江浙、荆湖茶盐矾兼都大发运使。
这次变更究竟收到什么效果呢？林特等在大中祥符二年（1009年）编成的《茶法条贯·序》中说：未变革前收钱七十三万八百五十贯，自改法二年共收钱七百九万二千九百六十贯”，“实兴利以除害，亦赡国而济民”[91]。林特等因此而加官进级。而在《食货志》上说：“有司上岁课，〔景德〕元年用旧法得五百六十九万贯，二年用新法得四百一十万贯，三年得二百八十五万贯”，林特等认为数虽减少，“增益官本少而有利，乃实课也，所亏虚钱耳”[92]。事实胜于雄辩。林特、李溥对茶法的变更，仅是对原来的交引法的一个改良，开头两年也许略见成效，不久即又弊病百出。最主要的问题是，茶引数量太多，没有从根本上加以控制，使其与东南茶产量取得平衡，以至茶引得不到实茶而引价越来越低。天禧元年二月知秦州曹玮曾经指出：“商旅入中粮草交引，自来每一交引总虚实钱百千鬻之得十二千，请于永兴凤翔官给钱市之”[93]。即使这样做了，也只能稍微和缓一下，根本解决不了引值日益贬低的问题。因此自“大中祥符五年后至天禧二年，客旅算请出外每百千街市卖得钱九十四千至八十二千已来，自后渐次减落，今（天圣元年）每百千只得四十千”[94]，十多年来茶引自百分之百降至百分之九十、八十，最后到百分之四十，引值贬值是惊人的。这是其一。而对于国家来说，加抬、饶润照样严重。天禧二年至“镇戎军纳大麦一斗，本价通加饶共支钱一贯二百五十四”[95]，在内地大麦一斗不超过三十文，从这一事例来看，国家对商人入中粮草付出了何等高的代价！据景德年间任过三司使的丁谓的估算，西北二边“边籴才五十万，而东南三百六十万茶利尽归商贾”[96]。就是说，封建国家为商人入边付出六倍的利润！实际上，茶利，一般的商贾所得并不多，主要地为少数的交引铺、大商人所攫占。这些人是通过什么手段而攫取了大笔茶利呢？“入中者以虚钱[97]得实利，人竞趋焉。及其法既弊，则虚估日益高，茶日益贱，入实钱金帛日益寡。而入中者非尽行商，多其土人，既不知茶利厚薄，且急于售钱，得券则转鬻于茶商或京师坐贾号交引铺者，获利无几。茶商及交引铺或以券取茶，或收蓄贸易以射厚利，由是虚估之利皆入豪商巨贾。”[98]这是交引铺、大商人获得高额茶利的一个方面。其次，大商与中小商人同得茶引，到所在地请茶，“有司以京师切须钱，商人旧执交引至场务即付物，时或特给程限，逾限未至者，每十分复令别输二分见缗，谓之‘贴纳’。豪商率能及限，小商或即不知，或无贴纳，则贱鬻于豪商。有司徒知移用之便，至有一岁之内，文移小改至十数者，商人惑之，顾望不进。”[99]官府的某些做法，又为豪商大贾兼并中小商人、吞噬茶利创造了有利条件。第三，一些大茶商又到所在场务算茶，同官吏勾结，获得更多的好处。如一个名叫田昌的客商，到舒州太湖场算茶十二万，“计其羡数，又逾七万”[100]，就是靠这种鄙恶手段取得的。由此可见，所谓的交引法，实际上维护了豪商大贾的利益。这样，就导致了第五次茶法的变更。
天圣元年（1023年）三月，朝廷上组成由枢密副使张士逊、参知政事吕夷简、鲁宗道参与，权三司使李谘、御史中丞刘筠主持的修改茶法的班子，对交引法进行了变更。这次变革的主要内容是废除了淳化四年以来的交引榷茶法，恢复了淳化三年由刘式提出的贴射法亦即通商法。
这次改革首先指出旧茶法之不能维护国家茶利。以十三场岁课来说，原为五十万贯，天禧五年仅到二十三万贯，比祖额亏短了二十七万贯；就近五年收茶情况来看，每百贯交引见卖价钱五十五贯（《长编》卷一〇〇，“每券直钱十万，鬻之售钱五万五千”），总为缗钱十三万贯，除去九万缗的茶本钱，仅得茶息三万余缗，因之，即使达到五十万缗元额，所得实利仅七万余缗，尚且没有计算官吏们的廪给；“以此折算，课额虚数甚多，或交引价减，必转陷失”[101]。根据上述情况，这次改革便提出废除“三说法”实际上即废除交引法，实行贴射法。它的主要内容是：
（1）自天圣元年以后，即不再付给园户本钱，许可商人至十三场与园户自相交易，政府止收净利，给以公引放行；例如买舒州罗源场茶，凡中等茶每斤官给本钱二十五文，卖时每斤五十六文，净利为三十一文，商人向官府交纳净利三十一文；商人买茶后一定辇至官场，“给券为验，以防私售”[102]，因之称为“贴射”。
（2）客商到山场买茶，赴官贴射，于汴京榷货务纳净利，实钱每百千为则，内五十千见钱，五十千金银细绢小绫。
（3）过去园户“自来中卖正茶，每百斤纳耗二十斤至三十五斤”，今既然许其与客商直接买卖，所谓的“耗茶”并与除放；但园户岁课要照常输纳，如“园户过期而输不足者，计所负数，为商人入息”，如罗源茶每斤输息钱三十一文；园户也可贴射茶货，到通商地分货卖。
（4）对商人搬运茶货，过去按“地理远近，合有分数则例饶润”，今仍继续实行，同时规定；蕲州王琪场每百六十斤，黄州麻城场、蕲州石桥场每百五十斤，庐州王同场、蕲州洗马场、舒州太湖场、罗源场每百四十五斤，寿州霍山场、麻步场、开顺口场、光州光山场、子安场、商城场每百四十斤，都只收百斤的净利钱，其余则作为饶润，不收净利钱[103]。(www.xing528.com)
（5）如愿入钱射六榷货务之茶者，仍按旧制；天禧年间，于京师榷货务“入钱八万者，给海州荆南茶，入钱七万四千有奇，给真州、无为、蕲口、汉阳并十三场茶，皆直十万，所以饶裕商人。而海州荆南茶善而易售，商人愿得之，故入钱之数厚其他州。其入钱者听输金帛十之六。至是，既更十三场法，又募入钱六务，而海州荆南增为八万六千，真州、无为、蕲口、汉阳增为八万”[104]。
（6）商人在陕西、河北入中粮草者，“随所在实估，度地里远近增其直，以钱一万为率，远者增至七百，近者三百，给券，至京师一切以缗钱偿之，谓之见钱法”[105]；如愿得茶货者，“请荆南海州两务茶，即入实钱百千，内四十五千见钱，五十五千金银绢帛小绫，共支百三十五千茶”[106]。总之，“使茶与籴各以实钱出纳，不得相为轻重，以绝虚估之弊”[107]。
新茶法实行不久，到天圣二年，朝野上下出现一片叫嚣，“争言其（指贴射法）不便”。为了击退这个进攻，以维护新茶法，李谘对新旧两法进行了比较，条陈利害。他指出；“乾兴元年用三说法，每给十万，茶售钱万一千至六万二千，香药、象齿售钱四万一千有奇，东南缗钱售钱八万三千，而京师入实缗钱七十五万有奇，边储刍二百五万余围，粟二百九十八万石”；“天圣元年用新法，二年茶及香药东南缗钱每给直十万，茶入实钱七万四千有奇至八万，香药犀象入钱七万三千有奇，东南缗钱入钱十五万五百，而京师实入缗钱增一万四千有奇，边储刍增一千一百六十九万余围，粟增二百一十三万余石”，改变虚估之后，“又省合给茶及香药、象齿东南缗钱，总直缗钱二百七十一万”。宰执大臣们也指出贴射法“所省及增收计为缗钱六百五十余万，异时边储有不足以给一岁者，至是多者有四年，少者有二年之蓄，而东南茶亦无积滞之弊”。[108]
从上述情况来看，李谘恢复前此的贴射法，主要地是封建国家放宽十三场的榷茶制度，使商人同茶叶的生产者和所有者即园户直接进行贸易，园户也可以外出贸易，这对于茶的贸易发展是有利的，而且这种贸易，使国家净收茶利，也不吃亏。尤其是这种变革把入中粮草的虚估取消，同茶货贸易也分别开来，“各以实钱出纳，不得相为轻重”，一扫过去加抬虚估之弊，对国家财政显然是有利的。按照旧法，“入粟边郡，请茶与犀象缗钱，虚贯三倍，至用十四钱易官钱百”[109]，使官府大吃其亏，大商贾、交引铺大享其利。这一改变，也就取消了交引铺、大商人的暴利，对这一部分人是极为不利的，因而引起这部分人的反对也是极其自然的。《梦溪笔谈》上说：“（贴射法）行之二年，茶利尽归大商，官场但得黄晚恶茶”[110]。对这种情况也要加以剖析。在十三场，由于茶法的变更，园户所交茶租“夹杂草木黄晚不堪茶货”[111]，与沈括所记一致。其所以如此，这是由于过去官府对园户卡得很死，勒索榨挤过甚，交给官府以黄晚恶茶正是园户反抗的一个表现。只有从改善国家同园户之间的关系下手，才能够改变这种情况，不然是不可能的。同时，在贴射法下，园户们把好茶统统与商人们进行交易 取得较好的价钱，有利于改善园户们生产生活的条件，更有利于园户们向商品生产道路上前进，对整个宋代社会发展也是有益的。因此，天圣元年茶法的变更，除对一部分大商人、交引铺不利外，对一般商人和广大园户都是有利的。正因为它损害了一部分豪商巨贾的利益，便引起这部人的反对：“商人果失厚利，怨谤蜂起。”[112]于是天圣三年朝廷上反新茶法的叫嚣又复尘上，孙奭等攻击“十三场茶积未售六百一十三万余斤，善茶许商人贴射，则善茶皆入商人，其入官者皆粗恶不时，故人莫肯售，又园户输岁课不足者，使如商人入息，而园户皆细民贫弱，力不能给，烦扰益甚，又奸人依贴射为名，强市盗贩，侵夺官利，其弊如此，不可不革！”[113]于是，在这一年就又以三说法代替了贴射法。
天圣三年的三说法是：“凡商人入钱以售茶者宜优之”，“凡入钱京师售海州荆南茶者，损为七万七千，售真州等四务十三场茶者，损为七万一千，皆有奇数；入钱六务十三场者，又第损之，给茶皆直十万”[114]。按照前面贴射法的规定，海州荆南茶为八万六千，余为八万，这一次改变比贴射法减了九千，比天禧交引法也减了三千。究竟谁更适应交引铺等豪商巨贾的利益，从这一比较中不是极为清楚了吗？天圣三年不但恢复了三说法，而且主持变更三说法的李谘等也受到贬官降级的处分，其中三司属吏甚至被刺配于沙门岛。
三说旧法的复辟，不言而喻，导致了前此所有弊端的重现。三司吏孙居中等指出：“自天圣三年变法，而河北入中虚估之弊，复类乾兴以前，蠹耗县官，请复行见钱法。”度支副使杨偕指出三说法十二害、见钱法十二利，用三说法所支一分缗钱，即可以赡一岁边计。因此，宋仁宗景祐三年（1036年），又命前此主持贴射法的知枢密院事李谘进行变更。总结贴射法变更时所遇到的阻力，并以此作为经验教训，李谘非常明晰地指出，自孙奭等变法以来，单是在景祐二年的前五年中，河北缘边十六州军入中虚费缗钱达五百六十八万贯，如一旦废除，“恐豪商不便，依托权贵，以动朝廷”[115]，要求宋仁宗下诏戒敕。贴射法就在同豪商巨贾斗争中恢复起来。
景祐三年，恢复贴射法：（1）再度废除河北入中粮草的虚估、加抬，“以实钱偿刍粟，实钱售茶，皆如天圣元年之制”。（2）过去北商持交引到京，必须由交引铺担保，经三司符验，然后给钱，往往被交引铺“率多邀求”，“三司吏稽留为奸”，便废掉这种手续，商人可以持券直接到榷货务验实，立即偿付现钱。（3）对前此虚估所给交引，仍按旧制给景祐二年以前的茶。（4）天圣四年，陕西入中愿得茶者，每钱十万给券直趋东南受茶十一万一千，茶商竞争得此厚利，不复入钱京师，现废除这项做法。（5）商人输钱五分，其余五分为“置籍召保，期年半悉偿，失期者倍其数”。这些做法，无疑地具有兴利除弊的意义，即使其对旧茶法有所让步，也是出自维护官府的信用而无可厚非。因而经过这番整顿，“县官滥费自此少矣”[116]！（6）翌年（景祐四年）二月，又补充规定，“自今商人对买茶，每百千，六十千见钱，四十千许以金银折纳”[117]。
可是在豪商巨贾的“动摇”攻讦、朝廷软弱无能的情况下，见钱法亦即贴射法照样坚持不下来。康定元年、庆历二年，河北入中粮草先后恢复了三说法，而恢复三说法的借口是：
自现钱法行，京师之钱入少出多，庆历七年榷货务缗钱入百十九万，出二百七十六万，以此较之，恐无以赡给。[118]
其实，这仅仅是一个借口，恢复三说法将会使政府财政遭到更多的困难。当时监京师榷货务的薛向，对历来的茶法作了比较，他认为三说法不是好办法。三司只希望每年有大批的见钱堆到府库中，只进不出，或进多出少不肯用实钱应付入中粮草，当然不肯采纳薛向的意见；但又看到三说法不能实现他们的这个梦想，于是灵机一动，改三说法为四说法：
河北沿边州军客人入粮草，改行四说之法，即以一百千为率，在京支见钱二（当作“三”）十千，香药象牙十五千，在外支盐十五千、茶四十千。[119]
三说法的要害在于政府不用实钱而用虚钱亦即加抬虚估刺激商人们入中粮草的胃口，从而造成严重恶果。改为四说法，换汤不换药，同样会造成严重恶果。“自是三税（当作“说”）四税（说）二法并行于河北，未及茶法复坏，刍粟之入大约虚估十之七八，米斗七百甚至千钱，券至京师为南商所抑，茶每直十万止售钱三千，富人乘时收畜，转取厚利”。三司不从根本上解决这一问题，用所谓的贴买的办法，“剜肉补疮”，结果疮越补越大。“三司患之，请行贴买之法；每券直十万，比市售三千，倍为六千，又入钱四万四千，贴为五万，给茶直十万。谓又损钱一万，亦不足以平其直。久之，券比售钱三千者才得二千者（此“者”字为衍文，据《宋史·食货志下五·茶上》校正），往往不售，北商无利，入中者寡，公私大弊。”[120]于是人们纷纷抨击了三说、四说之法。
最早对三说法、四说法加以抨击的是韩琦。皇祐三年，他指出河北行三说、四说以来，“便籴州军积滞文钞至多，商贾不行，又为富商贱价收蓄，转取厚利，以至谷价增贵，米斗七百甚至千钱”[121]。以皇祐二年为例，河北入中粮草共得谷二百二十八万四千七百八十九硕，草五十六万六千四百二十九束，而政府付出的代价是：钱一百九十五万六千五百三十五贯，茶盐香药一千二百九十五万三千八百二十一贯，折合起来，政府要付出六、七贯文才能得到一硕谷、一束草！而且由于滥发交引香药和盐，引起了交引贬值和香药盐价下降：“其茶场交引，旧法卖百千者，得钱六十五千，今止二十千；香一斤卖三千八百者，今止五六百，盐……旧卖百千者，今止六十千”[122]。因此，韩琦要求复用见钱法以应付河北入中粮草。至和二年（1055年），薛向提出河北边储，直接由京师辇送钱帛到河北和籴以解决之，只有入中刍豆用茶补偿。行之数年，论者以为“辇运科折，烦扰居民，且商人入钱者少，刍豆虚估益高、茶益贱”，以攻击这项办法。政府派韩绛等调查其事，韩绛等在调查之后指出：“自改法以来，边储有备，商旅颇通，未宜轻变”，肯定了这项做法，唯将入中刍豆也根据市估而“至京偿以银绸绢”[123]。这样，把入中粮草同茶法不再纠缠在一起了，为茶法的变革创造了有利的条件。
茶法究竟怎样变革，才能从交引、三说法的死胡同中走出来？还在宋仁宗景祐二年叶清臣提出了所谓的通商法。他指出宋初以来的榷茶之制，“刳剥园户，资奉商人”，“虚张名数，刻蠹黎元”；认为这些年来茶法的更张，“非有为国之实，皆商人协计，倒持利权，倖在更张，倍求奇羡”；而这样轻率的变更，“商人豪族，坐以贾赢，薄贩下估，日皆腹削”，国家征榷之法仅有利于豪商巨贾，而不利于国家、“薄贩下估”。根据这一分析，叶清臣提出：“今天下通商，只收税钱，自及数倍。”[124]稍后，著名的思想家李觏也认为，“今日之宜，莫如一切通商”[125]。嘉祐三年，何鬲、王嘉麟等都主张放弛茶禁，“请罢给茶本钱，纵园户贸易，而官收税租钱与所在征算，归榷货务，以偿边籴之费，可以疏利源而宽民力”；沈立比较了有关茶法利害，“陈通商之利”[126]。茶法之趋向于通商法几乎是士大夫们的一致看法。
从宋初茶法变更的情况来看，国家直接掌握的征榷法是存在许多问题的。第一，在官榷之下，“民私蓄贩皆有禁，腊茶之禁尤严于他茶，犯者其罚倍，凡告捕私茶皆有赏，然约束愈密而冒禁愈蓄，岁报刑辟不可胜述”[127]。如前所述，官榷既要切断商人同园主之间的贸易，又要对茶园生产直接干预，妄图以国家的权威控制整个茶的生产和流通，自然是困难的。这样，就唯有靠刑罚来禁私茶了。但，园主、茶农或者争取自己的生存权，或者追求更合理的价格，“刑辟”同样是无可奈何的。第二，前面无数的事实说明了，只要实行各种形式的官榷，就必然地便宜了豪商巨贾，“饶丰价薄”，使这一小批人猎取了高额茶利。但，厚之于此，必薄之于彼。豪商巨贾的高额茶利，则是从园户特别是茶农和茶佃农、茶工身上榨取的。而榨取的方式则有两种，一是从这些生产者手中低价收购，二是尽可能地从这些生产者手中多征购，前面已经说过，不多赘述。这种榨取，就不能不影响茶的生产，以至“园民困耗，逋欠岁程，至如石桥一场祖额一百七万，而近岁买纳，才得十万”[128]，“茶法屡变，岁课日削，至和中岁市茶淮南才四百二十二万余斤，江南三百七十五万余斤，两浙二十三万余斤，荆湖二百六万余斤”[129]。岁课减削，或者反映茶叶生产的萎缩，或者表明私茶的增多，二者必有其一，更可能兼而有之。不论怎样说，各种形式的官榷对茶的生产和流通是不利的。第三，极大地影响了国家茶利的收入。据包拯的记载，国初“总山场榷货务逐岁共得钱四百余万”，自太平兴国以后行交引法，“实值尽为虚钱”，到大中祥符年尚有三百万，而末年榷货务所得引钱一百五十万贯；“自顷年变法以来，唯存虚额，其实入之数益少，近岁尤甚”[130]；到至和中，“岁售钱并本息计之，才百六十七万二千余缗”[131]，“茶课缗钱岁当二百四十四万八千，嘉祐二年才及一百二十八万，又募人入钱皆有虚数，实为八十六万，而三十九万有奇是为本钱，才得子钱四十六万九千而已，其辇运縻费丧失与官吏兵夫廪给杂费又不与焉”[132]。官榷之下茶税的锐减，这是国家最感头痛的问题，又是其变动官榷的重要推动力。所以，嘉祐年间朝廷上形成为变革茶法的一个舆论力量时，便立即付诸实现了。
嘉祐四年二月茶法又进行了一次变革，这就是通商法。在宰相富弼韩琦曾公亮的支持下，韩绛、陈升之、吕景初于嘉祐三年九月置局议论茶法的变更，并派王靖等分行六路产茶区访问利害，遂于翌年二月决定废除国初制订、后来屡次实行的榷茶制度，实行刘式、李谘等提出和实行的通商法。它的主要内容是：
（1）“以三司岁课均赋茶户，凡为缗钱六十八万有奇，使岁输县官，比出茶时，其出几倍，朝廷难之，为损其半，岁输缗钱三十三万八千有奇，谓之租钱”[133]。
（2）“与诸路本钱，悉储以待边籴”。
（3）“罢十三场、六榷货务”[134]，“唯腊茶禁如旧，余茶肆行天下矣”！
（4）总之，所谓嘉祐之法，“园户之种茶者，官收租钱；商贾之贩茶者，官收征算，而尽罢禁榷，谓之通商”[135]。
通商法实行后，在士大夫群中的反映是极不相同的。王安石对旧的禁榷法是否定的、批判的，而对新茶法是赞成的、歌颂的。王安石认为，“国家罢榷茶之法而使民得自贩，于方今实为便，于古义实为宜”。他指出，象茶这一类的生活资料，同米盐一样，“不可一日以无”，而“官场所出皆粗恶不可食，故民之所食大率皆私贩者”，因而改变过去靠“严刑峻法”、“鞭扑流徒”以维持旧的榷茶制度是完全应当的[136]。另外一些士大夫如刘敞、欧阳修则不赞成这一变更。刘敞认为，过去“百姓之摘山者受钱于官，而今也顾使之纳钱于官，受纳之间，利害百倍”；“今悉均赋于民，赋不时入，刑亦及之，是良民代冒法者（指过去冒法犯茶禁者）受罪”；“先时大商贾为国贸迁而州郡收其税，今大商贾不行，则岁额不登，且乏国用”[137]。欧阳修则认为通商法有五害，除刘敞所提出的外，还有“断绝流通”之害，“往时官茶客民入杂，故茶多而贱，遍行天下；今民自买卖，须要真茶，真茶不多，其价遂贵”，所以在“近茶之处”，则吃贵茶，而“远茶之方”便“无茶可食”了，再则“河北和籴实要见钱，不惟客旅得钱变转不动，兼亦自京师岁岁辇钱于河北和籴，理必不能”，因而又有“河北和籴之害”[138]。这两种意见，到底谁是谁非呢？
从变法以后国家所收茶利来看，到宋英宗治平年间，“岁入腊茶四十八万九千余斤，散茶二十五万五千余斤，茶户税（当作“租”）钱三十二万九千八百五十五缗，又储本钱四十七万四千三百二十一缗，而代外总入茶税钱四十九万八千六百缗。”[139]从国家茶税收入看，嘉祐通商法较宋初榷茶法收入要少一些，这是某些士大夫试图改变通商法恢复征榷法的一个口实。如果从茶这种商业性的生产以及茶的流通的整个情况考察，就会看出通商法远胜于征榷法的。从唐建中以来到宋代征榷法，对茶的生产并不起更多的促进作用。它的唯一的值得注意的措施是所谓的茶本，对抵制高利贷资本侵袭弱小园户即茶农是有利的，这一点应当承认。但是，封建国家正是利用茶本，把园户纳诸国家征榷的范围中，实质上切断园户向商品经济的道路上发展。其次，国家用茶本把园户束缚起来之后，即以不合理的低价格强迫园户向封建国家出售茶货，这个价格政策是封建国家压榨园户的重要手段，对茶叶生产是不利的。而国家低价格收买来的茶货，却以“虚估”的办法白白送给了豪商巨贾，这就造成园户同国家、豪商巨贾的矛盾。如前所说，封建国家利用征榷法来切断园户茶农同商品流通的联系是困难的，特别是它的价格政策就逼使广大园户冲破这个隄防，同商人们直接打交道，而追求一个较好的价格，这就是为什么政府花那末大的力量，用那末严酷的刑罚去禁止私茶而却不能收到效果的原因所在。通商法虽然不再给予茶本，但却放松了前此的禁锢，园户茶民能够直接同商人打交道，有利于茶的流通和生产，因而是适应了客观发展的要求的。林駉对北宋茶法的变更有过如下的概述：
尝以国朝榷茶之法而观之，曰榷务，曰贴射，曰三分，曰三说，曰茶赋，纷纷不一。然论其大要，不过有三，鬻之在官一也，通之商贾二也，赋之茶户三也。乾德之榷务、淳化之交引、咸平之三分、景德之三说，此鬻之在官者；淳化二年贴射置法，此通之商贾者；嘉祐三年均赋于民，此赋之茶户者。[140]
林駉所区分的三种形式，其实只有两种，淳化刘式提出的贴射法以及嘉祐的均赋于民，都是通商法。经过百年来的纷更，适应客观发展要求的通商法终于得到实现了，虽然福建腊茶仍行征榷法，这个通商法还不够完全、彻底。
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