政府监管是保证公共服务质量的关键

本书相关论题的主要应用对象为政府。而政府自身作为一个利益主体，其能否抑制投机可以分两个层面来考察，首先是政府能不能抑制投机，其次是政府愿不愿意抑制投机。能不能抑制投机取决于政府有没有能力进行相关的制度安排以抑制投机，研究重点是投机及其预警体系的构建，这主要和本书的第3至第5章对应（文献综述见1.3.2小节的与商品投机相关的问题）；愿不愿意抑制投机，就取决于政府本身作为政策制定主体，在考虑自身利益后的取舍，研究重点是政府作为参与主体的博弈框架，这是本书第6章研究的主题。

1.3.3.1　政府作为参与主体的博弈框架

有关博弈的文献有很多，考虑本书的情形，加入政府因素后，此类文献主要在以下方面关注较多。

1.政府与私营企业博弈

从生产企业与政府的角度，Gracia，M.等（2007）提出，由于监管成本高昂和监管资源有限等客观原因，只有政府和企业协调配合共同行动的联合监管体系，才能有效地弥补政府的公共监管系统与企业的私人监管系统的缺陷。李峰等（2010）以“三鹿奶粉”事件为例，从博弈论的视角分析了企业与地方政府之间围绕产品质量规制的行为博弈。李宗泰等（2011）运用博弈理论分析农产品质量安全监管的问题，认为收入、成本和罚款预期在决定生产经营者和监管者策略选择时起着重要作用。任燕等（2011）研究了政府和企业进行食品安全监管和控制的行为决策过程，通过博弈模型提出政府应主动转变其食品安全监管职能，促使企业从反应型食品安全监管向自主型食品安全监管转变。

从供应链角度，David Hammond等（2007）构建了完全信息古诺模型，用来分析政府在逆向供应链管理中的作用。Zhou Min等（2008）运用博弈模型分析了相同质量水平的制造商之间竞争与合作的关系。Supriya Mitra等（2008）构建了生产商和再制造商二阶段博弈模型，分析了政府在再制造活动中补贴的问题。Gary H.Chao（2009）研究了区域中制造商与供应商质量控制问题，提出了改进激励和产品回购中的契约设计问题，以促进产品质量水平的提高。许民利等（2012）研究了供应商与制造商食品质量投入的演化博弈问题，论证了质量投入策略与双方质量投入产出比关系紧密，并提出可以通过给予补贴，激励供应商或制造商加大质量投入，增加食品的安全性。

另外，Francisco J.Andre（2009）通过构建纵向产品差异化的双寡头模型，分析了生产企业间的博弈关系，进而提出在平衡状态下生产企业会自发地生产良好的产品。David Dranove（2010）从卖家不主动披露、政府如何强制揭发、披露的信息是否有偏见三方面，讨论了质量监管过程中存在的若干问题。谢地等（2010）从产品质量监管的法经济学视角分析了产品质量监管中行为人的行为模式，提出对参与人是否实施了有效的约束和激励，是产品质量监管制度合理与否的关键。毕军贤等（2011）分析了抽样检验产品的质量检验博弈，提出以质量裁决权配属权重为变量，质量博弈的道德风险模型将出现不同的均衡结果。从产品质量监管的环境考虑，周玲等（2011）提出了在进行全面风险评估的基础上，合理分配监管资源是提升产品质量安全管理的有效路径。官青青（2013）构建了厂商与消费者行为、厂商与政府行为的博弈模型。于涛、刘长玉（2014）针对频繁发生的产品质量问题，以政府产品质量监管为出发点，构建了政府与生产企业的纯策略博弈模型、混合策略博弈模型，分析了监管过程中存在的漏洞，研究了政府与生产企业间的博弈关系及策略选择，证明了政府监管的有效性取决于对违规企业的惩罚力度、企业生产劣质产品而获得的额外预期收益、政府监督支付的成本。

2.政府与基础设施建设

国内学者从社会效率优化、社会福利最大化等角度，采用公私合作模式中各利益群体的决策模型对公共产品私人供给的政府监管问题进行了研究（谢贞发等，2005）。詹镇荣（2003）认为，政府要转变角色，将基础设施的建设、运营和维护的职能转移到私人部门，从以前的“履行者”变成现在的“监督和管理者”，进而有效保护公民权利。黄新华（2006）、郑鸿（2008）认为，虽然特许经营权解决了融资的问题，但对于基础设施，在政府与私人企业合作过程中政府部门要对私人部门加强监管，以防止违规行为出现。谈文昌（2007）认为，在基础设施建设中，市场准入是政府监管的关键，有效的政府监管是保证公共产品与服务质量的前提条件。刘向杰（2008）采用无限期重复博弈和KMRW声誉模型，基于公私合作监管视角分析私人企业声誉对公私合作模式下公共产品机制的影响，提出政府通过建立激励机制与惩罚机制来增加违规成本，从而强化其自身约束和监督的目的。范昕墨（2011）构建了基础设施建设中政府融资行为的博弈模型，分析了地方政府虚报项目争取财政资金的行为机理，提出了完善财政资金监督的机制，采用了相应的奖惩措施等博弈策略。周全胜（2012）指出，在公私合作机制中，政府应给予补贴，减轻私人企业的经济压力，并对市场准入、招投标等各个环节进行严格监管，以保障通畅的公共服务市场化。叶晓甦（2013）研究了公私合作制中的政府监督与管理机制，明确指出政府在PPP项目中的双重角色，指出要健全监管体系，合理确定监督边界，科学选择监管途径，并采取政府担保、税收减免优惠等激励措施。李研、薛俭（2015）通过分析政府与企业的KMRW声誉博弈、中介机构违规上报的博弈和政府尽职检查的博弈，来分析城市基础设施公私合作模式的监管机制中政府、中介机构与私人企业三者间的关系。研究结果表明，声誉缺失可能引起私人企业维持声誉的动力不足，导致提供的城市基础设施不符合社会公众意愿，政府部门应建立声誉测量机制、奖惩机制和动态补贴机制，达到自我约束和监督的目的，并使企业获得合理的利润水平；私人企业的违约类型的先验概率越高，私人企业与中介机构违规上报的概率越小，政府部门应建立中介机构考核体系，降低中介机构的违规概率。

国外对城市基础设施公私合作模式下政府监管行为的研究相对更早且更加深入。Shubik，M.（1982）利用“相关利益者理论”，假定政府决策从公众利益角度出发，而私人企业考虑自己的利益和风险进行决策，构建了政府部门与私人企业的双方合作规则和收益博弈模型。萨瓦斯（2002）从基础设施的社会性和公益性特点出发，指出政府对特许权进行规制是必要的，基础设施市场化进程中，私人投资者必须接受政府部门的监控。Dequielt，V.（2004）认为，信息共享与联合是避免效率低下和降低信息不对称的有效途径。Mark A.Jamison（2005）指出，由于城市基础设施的公益性特征，政府在引入社会资本参与基础设施建设的过程中，对私人企业进行调控和监控才能切实保障公众的利益。Dirk Daube（2007）认为，因为政府和私人部门的目标存在不一致性，所以政府要通过合同制裁来督促私人部门改进服务，减少私人业主的补贴支付或优惠政策，进而补偿项目的效率损失。Victor Bekkers（2009）提出，政府部门与其他监管机构要建立共有的信息化系统平台，共享信息资源，提高对项目的监管效率。Riham Shendy（2013）指出，在公私合作模式下，政府在提供资金支持的同时，有义务建立制度，以支持和管理相关财政资金运作，确保项目运行过程中的有效监控和风险识别。

3.中央政府、地方官员与企业

中央政府、地方官员与企业是理解中国经济发展的核心框架。中央政府作为真正的执政者，具有自身的执政愿景与目标，其执政稳定性一定程度上又受到企业态度的影响。中央政府执政目标的实现，是通过整个执政系统特别是官员干部系统行动实现的。因此，中央政府与地方官员之间的关系构成了政府系统内部较为重要的关系。中央政府通过严密的干部管理体系对地方官员实施了强有力的激励与约束，塑造了地方官员的经济社会行为。在中央政府与地方官员信息不完全对称的情况下，地方官员的能动行为又塑造了地方经济发展的条件与环境，成为企业发展的大前提。企业发展好与坏，又会影响到企业群体对整个执政集团的政治态度，其中涵盖了政经互动的机理与逻辑。

Qian和Xu（1993）、Qian和Weingast（1997）将三者之间的关系归结为中国形成了一个“中国式联邦主义”。姚洋（2009）将该关系概括为中国共产党在实际层面表现为一个“中性政府”。许成钢（2009）、Xu（2011）则认为这是一种经济分权和政治集权相结合的“地区性的分权式威权主义”。Acemoglu等（2004）对国家政治制度的一般性的变迁机制模型化进行了分析，其重点集中在国家根本性政治制度的变迁。周黎安（2004）以锦标赛模型为思路，建立了一个地方官员政治晋升博弈的简单模型，解释了地方官员的晋升激励对地区间经济竞争和合作的影响。聂辉华和李金波（2006）在Tirole（1986）的基础上构造了由委托人（中央政府）、监督者（地方官员）和代理人（企业）组成的三层代理模型，规范地表述了除信息不对称之外，中央政府、地方官员和企业之间的利益差别也是当前中国地方层面出现大量政企合谋现象的重要原因。贺大兴等（2009）建立了一个斯塔克伯格模型，分析了社会平等如何促成中性政府的产生。颜洪平和王贤斌（2015）基于聂辉华和李金波（2006）的动态博弈方法，构建了地方政府作为管理者而非监督者的委托人、管理者和代理人三层代理模型分析相关问题。

1.3.3.2　中国式分权下的政府

1.中国式分权与晋升压力

自1978年改革开放以来，中国经济保持了连续37年的快速增长。根据增长理论，一国的制度安排是经济增长的内生动力（North等，1971）。但是按照西方的制度评价标准，我国的制度例如司法、投资者保护、公司治理等一直处于较为落后的地位，这一看似矛盾的现象引起学术界对制度因素在中国经济增长中所起的作用的广泛关注。对于这一问题，前期的研究主要集中在行政性分权和财政包干改革以来地方官员的财政与经济激励上。沈立人、戴园晨（1990）分析了行政性分权和财政包干对中国诸侯经济形成的影响。钱颖一等（1996）提出我国经济改革的过程是政府由集权制向维护市场的经济联邦制转变的过程，经济权力下放和财政包干制度促进了地方政府之间的竞争，从而使地方政府提供良好的环境来吸纳生产要素，推动了市场化。“市场保护型联邦主义”导致了中国式分权在促进经济增长方面的成功。Jin等（2000）通过研究发现财政包干改革对地方政府推动地方经济发展，尤其是乡镇企业迅速发展的意义。实证研究上，Young（2000）通过对中国地区间贸易保护主义和产业同构化进行经验证实，发现地方财政激励和扭曲的价格体系对产业同构化有重要影响。Jin等（2005）通过对分税制改革前的省级数据的研究，发现财政分权促进了非国有经济的发展和国有经济的改革。

近年来，周黎安等提出了晋升锦标赛理论来解释这一看似矛盾的现象。晋升锦标赛理论重视地方官员的晋升激励，这源于中国政治上中央集权的制度基础。周黎安（2004）基于我国政府治理结构，指出在同级别政府官员之间存在一场“晋升锦标赛”，一个官员的晋升直接减少了其他同级别官员的晋升机会，这导致同处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大。另外，从激励结构来说，我国地方官员具有双重特征：他们一方面是“经济参与人”，即像其他经济主体一样注重经济利益，原因是改革开放以来行政性分权和财政包干强化了地方政府的经济动机；但另一方面，这些地方官员同时也是“政治参与人”，政治晋升和政治收益是他们的主要关注点，各地的官员不仅在经济上为财税收入而竞争，同时也在官场上为晋升而竞争。Li和Zhou（2005）通过对改革以来中国省级面板数据进行实证研究，发现地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，这一研究发现为地方官员晋升激励的存在提供了重要的经验证据。进一步，他们研究还发现，省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系，这说明中央对地方官员的绩效考核理性地运用了相对绩效评估的方法，即将现任官员升迁的概率与其前任的经济绩效或者邻近省份的经济绩效挂钩。周黎安等（2005）通过研究1997—2002年省长和省委书记职位晋升和经济绩效的数据，发现经济绩效对于省级官员的晋升有显著的正向影响。(www.xing528.com)

这种以GDP增长为基础的官员晋升锦标赛虽然促进了中国经济的快速发展，但是也带来了重复建设、地方保护主义、地方政府投资冲动等问题。陶然等（2007）研究发现，以GDP为基础的政绩考核以及财政分权后事权与财权的不匹配，使得地方政府更青睐那些能够快速产生GDP和财政收入的行业，例如房地产行业。梁若冰（2009）考察了1995—2005年中国30个省、市、自治区发生的土地违法情况，研究发现财政分权制度下地方政府官员的晋升激励和地方土地部门的利益对土地违法有着显著的影响。司政和龚六堂（2010）研究发现，过度分权可能会导致地方政府为了经济增长而采取扭曲市场机制的行为，从而对非国有经济增长产生抑制作用。

2.中国式分权与土地财政

土地财政，从狭义上来说，是指地方政府通过出让土地使用权，以获取土地出让金，用于维持地方财政支出的行为模式。从广义上来说，是指地方政府通过土地使用权出让和房地产行业所获取的一切收入，主要包括土地出让金、与房地产业相关的直接税收（包括房地产税、城镇土地使用税、耕地使用税、土地增值税和契税）以及来自房地产业的其他税收收入（包括城市建设维护税、企业所得税和印花税等）。

土地财政是转型期中国特有的一种经济现象。针对这一现象，国内不少学者进行了广泛而深入的研究，主要涉及土地财政的内涵、成因以及影响等角度。

骆祖春（2012）认为，土地财政特指1994年中国分税制改革以后，在中央与地方财政分权体制不健全的条件下，地方政府为缓解财政压力，利用现行的土地产权与管理制度的不足，以自有可支配收入、资源控制及政治收益综合最大化为目标，以城市用地规模膨胀为核心，通过土地收购和出让之间巨大的价格“剪刀差”，获取由地方政府自主支配的土地资产收益及其延伸收益，它主要被地方政府用于基础设施建设和生产性投资活动，由此形成地方政府一套相对独立的财政收支活动与利益分配体系。

关于土地财政的成因，一种观点认为，1994年的分税制改革造成地方政府财权与事权不匹配，导致地方政府出现财政资金缺口，进而引发了土地财政。陶然等（2009）通过对中央—地方、地方政府—企业两个维度的研究发现，1994年分税制导致地方政府为了追逐自身可控财政收入，对商住用地和工业用地采取了不同的土地出让策略。程瑶（2009）认为，土地财政中隐含了寻租、土地资源利用代际不公、土地资源配置效率损失、收入分配不公加剧、财政风险加大等一系列问题，形成土地财政的根本原因在于现有财税体制导致财力与事权失衡、土地权益机制存在缺陷、激励约束机制不健全。盖凯程、李俊丽（2009）发现，地方政府的土地财政行为取向其实是在现行城市土地制度框架下的一种自我适应性调整和理性反映，但在城市土地要素市场发育尚未成熟的条件下，其行为选择的理性必然异化为行为结果的非理性。吴群等（2010）认为，1994年分税制改革后财权和事权的不匹配是地方政府倾向于选择土地财政的一个根源。张丽华等（2010）认为，土地财政生成的机理就在于地方政府财权与事权的不匹配所造成的地方政府财力的严重不足。赵合云（2012）基于逆向软预算约束的理论视角进行分析，认为土地财政是地方政府在目前的制度环境、激励机制和约束机制下为了突破现有的预算限制而通过权力在其管辖范围内攫取资源来完成政府政策目标的必然选择。

另一种观点认为，地方政府为了促进地方经济发展而展开的竞争是土地财政问题激化的一个重要原因。杜雪君等（2009）实证研究结果表明，省级土地财政对经济增长存在显著的正影响；土地财政对经济增长的影响机理是土地财政提高了地方政府的积极性，增加了地方政府的收入和支出，并增加了固定资产投资。罗必良（2010）、李尚蒲和罗必良（2010）通过对1999—2007年间的省级行政区不同口径的土地财政收入核算后发现，高收入地区土地财政收入存在同构现象，土地财政与地方财政收入的比值较为稳定，由此可见，高收入地区之间存在土地财政的标尺竞争现象。吴群、李永乐（2010）认为，在中国式财政分权体制（纵向竞争）和地方竞争体制（横向竞争）的双重背景下，通过利用中国省际面板数据的实证检验，发现中国式财政分权体制激励了地方政府用“扭曲之手”来攫取预算外财政收益，而地方竞争体制进一步驱动了地方政府采取积极的土地财政策略，同时财政分权对地方土地财政的影响存在跨地区差异。刘志彪（2010）认为，依靠现实土地财政追求国内生产总值增长的政绩，造成粗放发展，引发了较大的社会矛盾，因此必须反对。但要全面否定过去一段时期“房地产作为国民经济的支柱产业”和“土地财政”在中国经济转型时期的历史作用，既不客观也不现实。客观地说，以城市化为内容的产业转型升级过程，必然要在今后一个较长的时期内继续在某种程度上发挥新型土地财政的历史作用。路祖春等（2011）进一步论证地方政府间在土地财政收入方面展开标尺竞争的实现机制，并将空间计量经济学的实证研究方法应用到省级土地财政收入关系的研究中，验证了省级地方政府间的土地财政收入行为存在标尺竞争问题。

3.中国式分权与居住类民生

以往学术界主要从金融、供需、预期、成本、货币因素等方面去研究房地产市场的投机与价格问题（详见1.3.2节相关论述）。然而由于我国政治集权、经济分权以及地方政府对土地供给的垄断等有别于国外的鲜明特征对宏观经济的各个方面会产生意想不到的影响，房地产市场亦会受到其影响。因此，从供需、预期、金融、成本、货币因素等方面并不能很好地解释这些年中国房地产价格快速上涨这一现象。基于此，近年来一些学者开始从政府行为的视角对房地产市场问题进行研究，主要集中在分析土地财政对房地产价格的影响及官员晋升激励对房地产价格的影响。

（1）土地财政与房地产价格

目前，国内学者对于土地与房价的关系更多的是从地价、土地出让方式、土地供给等角度进行研究。其中一些学者着重探讨了土地财政对房价的影响。我国实行财政分税制后，在中央财政收入迅速增长的同时中央政府承担的相对义务尤其是民生保障方面的义务大幅减轻地方政府的财政支出负担，造成了其对房地产业的依赖。在这种背景下，张双长、李韬葵（2010）的研究发现，在其他条件相同的情况下地方政府对土地财政的依赖程度越高，相应地，城市的房价指数也越高，土地财政对房价上涨存在较为显著的推动作用。周彬、杜两省（2010）通过构造一般均衡模型发现，土地财政必然推动房价持续上涨。房价越高，地方政府的效用就越大，因而地方政府具有推动房价上升的内在激励。因此，给定土地财政现状，在地方政府相互竞争的情况下，中央政府通过商业银行渠道控制房价过快上涨存在极大困难。宫汝凯（2012）采用省级面板数据研究分税制背景下土地财政的形成机制以及土地财政对房价的影响发现，分税制改革引致的扩大化的财政分权度是导致房价持续过快上涨的不可忽视的制度性因素，进一步分析得出，土地财政是联系分税制改革和高房价的中间变量。潘爱民、韩正龙（2012）采用省级面板数据研究经济适用房、土地价格与住宅价格之间的关系发现，土地价格对住宅价格的长短期影响效应均为正。王学龙、杨文（2012）通过构建土地供应限制下的房地产市场均衡模型发现，推动房价飞速上涨，致使房价脱离真实供求因素的根本原因不是地价，而是土地财政。土地财政导致地方政府对房地产市场过分依赖，从而有动力利用各种政策支持高房价。郭珂（2013）采用1999—2009年间中国省际面板数据研究土地财政依赖财政缺口和房价间的关系发现，土地财政依赖具有显著为正的滞后效应，对房价存在显著的提高作用。

（2）晋升激励与房地产价格

地方官员晋升激励的问题在中国政府治理的经济学研究中受到关注，主要源于相关文献对中国地方政府“援助之手”行为的讨论。与东欧及俄罗斯等转型国家相比，中国地方政府被认为向地区经济社会发展伸出了更多“援助之手”——地方政府不仅会积极推进地区制度变迁与制度创新，促进经济高速增长，而且具有充分的激励为居民提供基础设施等公共产品与服务。

Blanchard和Shleifer（2000）通过构建一个简单的模型对中国制度促使地方政府伸出“援助之手”的原因进行了回答。他们认为，对转型国家而言，仅仅是财政体制的分权尚不足以为地方政府提供充分的“援助之手”激励，中国的财政分权改革之所以取得一定的绩效，原因在于中国在财政分权的同时保持着官员晋升的集权特征，这使得中国地方政府在努力追求地区财政收入的同时，具有“向上负责”的激励导向，因此也不会为地区利益集团所“俘获”，以争取更多的“民主选票”。这一研究发现使得经济学家开始关注晋升激励在引导地方官员行为中的作用。经济学家开始从晋升机制进而地方官员晋升激励的视角，对中国经济高速增长及其所伴随的一系列现象进行阐释。

自十一届三中全会以来，在保持对地方官员任免权限的同时，中央还主要通过相对绩效考核方式具体决定地方官员晋升，达成了与地方政府“为增长而竞争”的发展共识。虽然如此，但是相对绩效考核对于地方官员激励会产生一定的扭曲效应，对中国经济增长也带来了一系列的不利影响。其中，房地产投资过热而引发的房地产投机泡沫便是其中引人关注的问题之一。朱英姿、许丹（2013）就以全国34个大中城市为样本对地方官员晋升压力以及金融市场化水平对我国房地产价格的影响进行研究，发现地方官员的晋升压力对其辖区内主要城市房价的增长有正向作用。