加强基层法治建设：中国共产党的领导是立足点

中共兰州市委党校　徐向素

党的十八届四中全会在我们党的历史上第一次专题研究全面推进依法治国重大问题，并通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，进而促进国家治理体系和治理能力现代化。2014年底，习总书记在江苏调研时首次提出包括“全面推进依法治国”在内的“四个全面”重要论述，并于2015年2月首次在省部级主要领导干部全面推进依法治国专题研讨班上正式宣示治国理政的“四个全面”全新战略布局。加强基层法治建设，是保障全面依法治国发展总体战略顺利实施的题中应有之义，只有基层法治建设充满活力、制度进步和健全，公民权利的实现才具有根本保证。

一、坚持中国共产党的领导是基层法治建设的立足点

中国共产党始终是中国人民的先锋队和中华民族的先锋队，中国共产党既是执政党，又是领导党。由于中国共产党通过革命途径成功取得执政权力，其执政权力的正当性在民主化浪潮中就有一个将党的权力与国家权力进行嫁接的问题，在中国表现为中国共产党领导与人民主权之间的关系。作为领导党，中国共产党有一套适用于全体党员的党内法规体系；作为执政党，中国共产党有一套适用于全国人民的法规体系。从理论上说，我们确实可以做到党内法规体系与国家法律体系之间的精神一致和内在统一，党内法规只适用于党员，国家法律适用于所有公民。而党员也是公民，自然也应该遵守国家法律。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“三个统一”和“四个善于”来架设党内规则与国家法律之间的桥梁：“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”按照法律规定，公民及其组织违法或犯罪有民事责任、刑事责任和行政责任；按照党内法规体系，党员或党组织违纪违规承担纪律处分。那么，对于党员来说，《中国共产党纪律处分条例》的规定先适用法律或者先适用党纪，都是可以的。

二、实现和发展人民利益是基层法治建设的出发点

按照人民主权的理念，国家的存在即是为人们谋求福祉，以获取通过单个人的努力所无法达致的目标。因此，从法治的应然效果上说，法治应当为人权服务，为人们的利益服务。只要法律没有禁止，人民就享有选择和行动的自由；未经法律授权并经合法程序决定，任何人的生命、自由和财产都不得被侵犯或者剥夺；任何违法行为，都必须受到法律的追究。法治的这种核心价值，使其成为公平与正义的化身，社会进步的推进器，也推动了市场经济体制的形成和发展。

基层法治建设要把切实保障每个公民的每一项合法权益和诉讼权利作为法治建设的根本任务，坚持和尊重人民的主体地位。这就要求我们树立以人民为中心的工作导向，始终把人民放在心中最高位置，将党的群众路线贯彻到立法、执法、司法的各个环节中去，坚持联系群众、贴近群众、依靠群众、服务群众。以依靠人民参与作为法治建设的基本方式，通过提高立法科学化、民主化水平，完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求；坚持科学决策、民主决策，自觉接受人民群众监督，使政策制定的过程成为倾听民意、化解民忧、赢得群众支持；创新工作方法，把群众路线和法治思维结合起来，紧紧依靠基层组织和广大群众更好协调利益关系；坚持司法为民，完善人民陪审员、人民监督员制度，加大司法公开力度，拓展人民群众有序参与司法的途径，保障当事人和人民群众的知情权、监督权，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

三、培育并形成法治信仰是基层法治建设的着力点(https://www.xing528.com)

法治信仰体现在人们的行动上，就是认同法律、信赖法律、遵守和捍卫法律。习近平总书记曾指出：“要在广大干部群众中树立法律的权威，使人们充分相信法律、自觉运用法律，形成全社会对法律的信仰，弘扬法治精神，培育法治文化，在全社会形成学法遵法守法用法的良好氛围。”人们长期持续、自觉自愿地遵守法律，把法律内化为坚定的信念和行为准则，把依法办事当成自己的生活习惯，必将对推进法治中国建设产生重大而深远的意义。对于公民来说，真诚的信仰、发自内心地拥护法治精神和法治观念，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯，法治才能源源不断地释放出正能量，破除“司法公信力”不足、“信访不信法”等怪象。

对于执政者来说，法治信仰是执政者运用法治思维和法治方式治国理政的基础。只有对法治有着发自内心的信仰，才可能形成法治思维。因而，基层领导干部有必要强化公仆、法治、服务和责任等意识，培育五种观念：立党为公、执政为民和依法执政的执政观；权为民所用、情为民所系、利为民所谋的民本观；尊重和保障人权以及法律面前人人平等的人权观；科学立法、严格执法、公正司法、依法监督和法律红线不能触、法律底线不能越的法治观；人民当家做主和民主选举、决策、管理、监督的民主观。

四、制约与监督国家权力是基层法治建设的关键点

法治中国以实现人的全面自由发展为依归，以制约与监督国家权力为关键。主要体现在以下两方面：

1.依法执政。党的十八届三中全会在“法治中国”建设中确认了法律至上，指出要“维护宪法法律权威。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威”。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》提出的基本要求是“宪法为上、党章为本”。这就明确了党内法规与国家法律的总关系。依法执政是共产党执政必须解决好，但却至今还没有完全解决好的一个涉及执政党生死存亡的问题。2013年，习近平同志在党的群众路线教育实践工作会上强调，教育实践活动的主要任务聚集到作风建设上，集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题。“四风”会在党内蔓延的主要原因就是没有解决好执政党执政的民主、法治问题。为此，要在地方法治建设中特别注意党法关系，地方党委必须在宪法和法律范围内活动，受人民和人民代表机关的一定制约。

2.依法控权。首先，要科学立法。科学立法要求从立法体制、立法机制、立法程序和立法权行使等方面体现诸如自由、平等、权利、公平、诚实信用等法治基本价值，防止地方保护和部门利益法制化，着力解决立法工作中存在的部门保护主义、借立法扩权卸责、以立法推诿打架，以立法谋部门之私、少数利益群体之私，立法避重就轻，立法不作为、乱作为、虚作为，民主立法走过场、科学立法徒具其名等立法不当问题。同时，要制定规范民主科学决策程序、依法执政、行政程序、党政机关编制、领导干部廉洁从政、政务公开等方面的法律，为公权力戴上用法律和制度打制的“紧箍咒”。

其次，要严格执法。目前我国法治建设中面临的主要问题，大多数存在于法律实施领域，除了法律本身可能没有可实施的内容使法律在现实生活中难以得到有效实施外，扭曲的政绩观也会严重干扰法律实施。对此，习近平总书记要求，行政机关带头严格执法，提高各级领导机关和领导干部运用法治思维和法治方式的能力，加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预。通过宪法和法律的全面实施，实现从“法律体系”向“法治体系”的转变。

再次，领导要带头。习近平总书记强调，各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律，作为考察识别干部的重要条件。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。这些重要论述，强调了领导干部带头在法治建设中的关键作用，揭示了制约监督权力的基本路径。各级领导干部是党和国家政策法律的具体执行者，代表着党和国家的形象，最有可能对公众产生引导作用的，是国家机关和领导干部的实际行动。只有国家机关及其工作人员特别是领导干部带头遵守法律，用法律约束自己的行为，法律才有可能得到平等执行，法治精神才能得以彰显，法治信仰才能得以塑造。