甘肃省国土空间优化对策与新变化

中共甘肃省委党校　滕海峰

根据中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》，“国土空间开发格局进一步优化”是推进生态文明建设的第一目标和主要途径。甘肃独特的地理位置、版图形态和地貌特征，加上各个历史时期特定的区域政策与富有成效的实施措施，形成了极富特色的甘肃国土空间开发格局。这是甘肃各族人民对自然空间的不断利用、改造的结果，也是今后赖以生存和发展的基础和空间载体。基于近年来甘肃省国土空间开发格局呈现出的新情况和新变化，进一步优化甘肃国土空间开发格局，提高国土空间利用效率，形成科学合理的生产、生活、生态空间结构，这是甘肃推进生态文明建设的重要举措，也是甘肃全面融入“一带一路”建设的基础和前提。

一、甘肃省国土空间开发的新变化

经过多年的西部大开发，甘肃省国土空间开发的强度、深度和广度都在加大，在这片狭长的版图上形成了极富特色的国土空间开发格局。

（一）城镇化呈现“一横两纵六区”^[1]格局

甘肃近年实施了“3341”项目工程、“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”区域发展战略及“多级突破”行动等区域战略，中心城市和城镇组团为主体的区域经济一体化进程不断加快，推进了城镇空间格局的快速演变。2012年，全省共有16个设市城市（其中特大城市、大城市各1个，中等城市4个，小城市10个），建制镇478个。16个设市城市所在地人口占全省的33.6%，地区生产总值占全省的59.7%。总体上看，初步形成了以西陇海兰新经济带、呼包银—兰西拉经济带和庆阳—平凉—天水—成县徽县—武都经济带为支撑的“一横两纵六区”1城镇化发展空间格局。

（二）中部片中的产业布局特征有所改变

甘肃省自然环境类型多样、区域差异大。受自然条件和经济社会发展等因素的影响，全省经济主要布局在西陇海兰新铁路沿线地区，该地区集中了全省60%的经济总量，而占全省总人口60%的陇东陇南地区仅占全省经济总量的30%左右，经济布局与人口分布不对称，地区间发展水平和差距大。但从近几年的发展来看，产业向中部地区集中的趋势稍有所改变。

从工业增加值的变化看，2013年，兰州市的工业总产值占全省的比重为25.9%，比2005年降低2.2个百分点。相对而言，酒泉市和庆阳市工业增加值所占比重明显提升。2013年酒泉市工业增加值占全省的比重为12.0%，比2005年提升了4.6个百分点，这主要得益于近年来酒泉市以风电为主的新能源产业和以风电装备制造为主的机械制造业的迅猛发展。2013年庆阳市工业增加值占全省的比重为14.6%，比2005年提升了4.7个百分点，这主要得益于近年来庆阳市石油化工、煤炭加工等产业的快速发展。

从固定资产投资来看，全省各个地区在近年来都有所增长，但投资额占全省比重变化趋势明显。2013年，兰州市固定资产投资额占全省的比重为20.6%，比2005年降低了8个百分点。相比较而言，酒泉市固定资产投资额占全省比重为13.0%，比2005年提高了4.9个百分点；庆阳市的固定资产投资总额占全省的比重为12.4%，比2005年提高了3.6个百分点。

（三）发展差距依然存在：一个甘肃四个世界

为了直观表现全省发展差距，本文采用2013年各地州市人均GDP相当于全省平均水平的数据，根据甘肃实际情况，将其划分为100%以下、100%～200%、200%～300%和300%以上四个区间。从高往低排序，处于第一区间的是嘉峪关市（397%），处于第二区间的是金昌市（222%）、酒泉市（239%）和兰州市（201%），处于第三区间的是白银市（111%）、张掖市（114%）和庆阳市（112%），处于第四区间的是天水市（57%）、武威市（6%）、平凉市（67%）、定西市（37%）、陇南市（40%）、临夏州（35%）和甘南州（64%）。从14个地州市在全省的发展水平横向比较来看，可以形象地概括为“一个甘肃，四个世界”，说明甘肃区域间差距大，并且7个市州的发展水平较低，处于全省平均水平以下。（见图1）

图12013年甘肃省各地州市人均GDP相当于全省平均水平情况

（四）生态治理格局基本成型

2013年，建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案已获国家批复实施，以此为契机，甘肃开展了一系列的生态安全建设工程，形成了经济建设与生态建设并驾齐驱的局面，全省生态治理格局基本成型。石羊河流域重点治理、敦煌水资源合理利用与综合保护项目、甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设、黑河流域综合治理和石羊河流域防沙治沙及生态恢复等重大生态项目建设积极向前推进。陇南、甘南、张掖3市州及天祝、渭源、永靖3县列入国家生态文明示范工程试点。三北防护林、巩固退耕还林成果、退牧还草、自然保护区建设、天然林保护、重金属污染防治和农村环境连片整治等工程在全省范围内顺利开展。

二、优化甘肃省国土空间开发格局的新对策(https://www.xing528.com)

（一）贯彻落实农业转移人口市民化政策，实现产业集中与人口集中同步

在甘肃省的国土空间开发过程中存在人口集聚与产业集聚在空间上不一致现象，其中最为明显的是已经在就业和生活空间上向城镇发生了转移的农业人口，在身份上并没有实现向市民的转换。因而，推进农业转移人口市民化、促进人口与产业协同集聚，是优化国土空间开发格局的主要任务和重要途径。一是促进“存量转移人口”（已经在城镇就业的农村转移人口）的市民化。为了解决这些处于半城镇化状态的农村人口及随迁家属面临落户问题，政府应通过扩大社会保障覆盖面，保障随迁子女平等享受教育权利、拓宽住房保障渠道等方式使其享有城镇基本公共服务，加快符合条件的农业转移人口落户步伐。二是做好“增量转移人口”（未来几年将陆续转移到城镇的农业转移人口）市民化工作。政府应着重通过实施差别化落户政策、调整产业结构等方式引导农业转移人口进入城镇。甘肃省未来“增量转移人口”应主要流向重点开发区域：一是区域中心城市；二是中心城市周边中小城市和小城镇，尤其是后者，应当作为今后城镇化的重要区域。

（二）创新城建融资模式，推动城镇建设，扩大城镇容纳空间

在甘肃省城镇化过程中，建设资金短缺一直制约着城镇建设的步伐，一些地方因此而过度依赖土地出让收入和土地抵押融资来推进城镇建设，加大了地方政府性债务等财政金融风险。依据《全国新型城镇化规划》（2014—2020），应加快财税体制和投融资机制改革，建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制，这为今后城镇建设和农业转移人口市民化提供了新的融资渠道。一是政府融资将由贷款为主转向发债为主。结合本地实际，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，推行地方政府发行市政债券。二是培育地方主体税种。逐步将资源税与环境保护税纳入地方主体税种。三是放宽准入，引入社会资本参与城镇化建设。推动PPP（公私合伙制）模式的实行，使其成为私人资本参与城镇化建设的主要方式。

（三）建立多元成本分担机制，推动农业转移人口市民化

根据中国社科院发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，其中，西部地区人口转移的公共成本为10.6万元。2012年，甘肃省面临市民化的流动人口131万，按照每人农业转移人口市民化的人均公共成本10.6万计算，总计1388.6亿元；当年甘肃省财政收入1079.9亿元，其中公共财政预算收入520.4亿元，税收收入347.8亿元，非税收入172.6亿元。也就是说，全省一年的财政收入不足以支撑当前全部的存量农业转移人口市民化。可以说，甘肃省农业转移人口市民化不能一蹴而就，而是一项长期的、分批分期的战略性工作。

（四）转变城镇“扩张”建设模式，倡导紧凑发展

通过集中集约发展，有效利用国土空间；通过密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式来主导城市建设。甘肃省今后可开发的城市建设用地空间相对紧缺，更需要通过提高城市综合承载能力来相应快速城镇化。一是强化城市就业产业支撑。大力发展服务业，引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域集聚；推动特大城市和大城市形成以服务经济为主的产业结构。二是优化城市空间结构。改造提升中心城区功能、严格规范新城新区建设、改善城乡结合部环境。三是提升城市公共服务水平。优先发展城市公共交通、加强市政公用设施建设，完善公共服务体系。

（五）统筹城乡发展，优化乡村空间环境

在甘肃省国土空间过程中，部分地区城市发展与农村发展“一头重、一头轻”，城乡矛盾突出。通过加大统筹城乡发展力度，优化乡村空间环境主要有以下几个措施：一是通过发展多种形式规模经营，提高农业生产的社会化服务水平，并完善农产品流通体系，增强保障粮食安全的水平；二是农村与城市具有同样的发展权和同样的分享改革发展成果的权利，继续增加对农村教育、医疗、文化的财政投入，健全新型农村社会保障政策体系，逐步提高农民养老、医疗保险等保障标准；三是加强农村基础设施和服务网络建设，促进固定资产投资适度向农村倾斜，加大公共财政对农村基础设施建设的覆盖力度。

（六）借鉴国外经验，加强国土空间管理

国外国土空间管理的成功经验就是科学制定和严格实施空间规划。优化甘肃国土空间格局，管理依据就是《甘肃省主体功能区规划》。具体措施包括：一是对土地利用功能进行管制，特别是对市场机制容易忽视的自然保护区、开敞绿色空间、文化遗产地等大板块区域进行严格管制。二是尊重客观规律。高度关注区域之间相互依赖和相互作用产生的空间结构的合理组织，由此形成合理的生产、生活和生态空间比例关系。三是注重空间管制的层次性，这既是说由于不同空间尺度土地利用功能的不同，也是指政府层级划分后的事权分割。四是确保空间规划的长期性和稳定性，这是提升国土空间规划实施价值和效果的根本保障。

总之，国土空间是我们赖以生存和发展的空间载体。国土空间的开发方式、开发格局直接影响到国土空间开发的质量和效果，乃至经济社会发展的质量和效果。针对甘肃省独特的版图形态和自然环境条件，优化国土空间开发格局，既要尊重市场机制，提高适宜开发国土的利用效率，同时也要更好地发挥政府作用，处理好开发与保护之间的关系，从而形成合理的生产、生活和生态空间关系结构，确保工业产品、农产品和生态产品的有效供给，以可持续的发展方式推动生态文明建设，进而以积极健康的姿态融入“一带一路”建设。

【注释】

[1]“一横两纵六区”：《甘肃省主体功能区规划》提出了以西陇海兰新经济带为横贯全省的横轴，以呼包银—兰西拉经济带、庆（阳）—平（凉）—天（水）—成（县）徽（县）和武都经济带为两条纵轴，加速推进形成兰白（兰州—白银）、酒嘉（酒泉—嘉峪关）、张掖、金武（金昌—武威）、天成（天水—陇南成县、徽县）、平庆（平凉—庆阳）等六大组团式城市化发展格局。