班加罗尔：软件外包的最佳实践与支持政策

班加罗尔位于印度南部坎纳达、德卢固与泰米尔文化的交汇处，是卡纳塔克邦（Karnataka）的首府。1988年，班加罗尔就被美国《新闻周刊》评为全球十大高科技城市之一。班加罗尔以其计算机软件业闻名世界，被誉为印度的“硅谷”。近年来随着生物技术的发展，班加罗尔又成为生物技术发展的“麦加圣地”，进驻到该市的生物技术企业占到印度的40%。更重要的是，制造业和生产服务业的迅猛发展带动了诸如零售、奢侈品、银行、会计、法律、广告、建筑、私营教育和医疗等生活服务业的逐渐成熟。从这个意义上讲，班加罗尔正塑造着发展中国家乃至全世界创新型城市建设的楷模。

（一）多重资本支持科技创新体系建设

作为唯一进入“世界十大科技城市”榜单的发展中国家城市，班加罗尔的成功引发了学术界的广泛关注。有观点认为，班加罗尔的成功在于对硅谷的模仿，也有学者试图从人才和知识储备、政府推动和社会关系网络方面去考察班加罗尔“最佳实践”的原因。然而单纯的政策归因和要素穷举，并不能排除诸如为什么在类似的政策倾斜和要素输入下却没有产生出同等创新绩效（比如中国积极筹建的创新型城市）等竞争性解释。而时下作为创新型城市研究主流方法的指标体系建构，也不可避免地使我们更加“抽离”并“聚焦”在创新型城市的同质化“条件”之上——到头来只能同政策和要素的解释殊途同归。更为关键的是，已有的研究无法在同一个框架下解释班加罗尔创新型城市的成功经验。本章对创新型城市的反思也正是以解决上述悖论为起点。

从城市发展的历史脉络来看，都市化过程来源于资本的大量集中（因此可以创造出比乡村和边远地区高得多的专业化程度和生产率）。而社会学的理论告诉我们，资本的形式却绝不仅仅是单一化的货币——“资本的不同类型和亚型的分布结构，在时间上体现了社会世界的内在结构”。在创新型城市建设的领域中，城市的资本可以划分为最一般意义上的经济资本，以知识与人才存量为表征的知识资本和以社会关系网络为载体的社会资本等三个层次。因此这里拟采用一种多重资本分析的视角对班加罗尔的创新型城市的发展路径进行一个全方位的审视。

在多重资本的框架下，经济资本是城市的各项职能能够正常发挥和运转的必要动力，也是城市由资源密集型向知识密集型转型的必经之路。在传统的城市发展模式当中，经济资本的获得一般是通过资本的原始积累或者政府信用（比如公债和贷款）等形式实现的。随着全球化程度的进一步加剧，外国直接投资（FDI）也成为城市、特别是后发国家城市迅速获得经济资本的一条重要途径。其次是知识资本。由于知识本身可以划分成隐性知识和显性知识，知识资本一般以技术的具体形式（如产品、文本和专利等）与人才的存量和流量予以体现。然而需要强调的是，由于TRIPs（与贸易有关的知识产权协议）条款等规定的限制以及地方移民政策的松紧程度的影响，知识资本本身的流动性往往是有限的（即便是通过经济资本来购买，如技术和人才引进等）。因此如何保证城市的知识资本存量（通常体现为留住人才和提升本土企业技术能力），特别是对于技术能力相对较弱的发展中国家而言就显得尤为重要。最后是社会资本。社会资本指的是由人际网络所联结起来的，用以增强对城市认同感的一种精神资源。因此也可以认为，社会资本是行动者所拥有的以互信和合作为基础建立起来的社会网络当中所蕴含、提供（access）或衍生（mobilized）的各种实际或潜在的资源总和，包括了网络本身和网络所能够动员的资源。总体上讲，以往的创新型城市研究都或多或少地涉及了城市经济和知识资本的积累，却无一例外地对社会资本的关注不够。然而事实上，创新型城市建设中的社会资本的积累却是至关重要的：发达国家城市往往就意味着高收入、高就业等良好的愿景，从而能够在文化的意义上使城市成为吸收经济和知识资本的重要增长极——社会资本的形成体现为一种融入的渴望。相比之下，发展中国家的城市在发展的初创期却往往并没有那么强的吸引力。但在民族认同基础上所发展出来的通过海外留学和留学归国人员所建立起来的社会网，却同样能够保证落后城市与发达城市之间的知识和人才的传递——这里的社会资本则体现为一种关系的联合。

也正是包括了经济、知识和社会资本在内的多重资本的再生产，才促成了创新型城市的发展。这样，创新型城市的判定也就摆脱了冷冰冰的技术指标以及政策归因和要素穷举的束缚，从而走向了动态的资本可再生能力的综合性归因和评价。鉴于班加罗尔的科技创新主要体现在软件产业方面，本章将用多重资本的分析框架对班加罗尔市的支柱产业——软件外包的“最佳实践”进行梳理。

（二）多重资本分析内涵分析

1.经济资本

在1984年以前，印度软件业的经济资本在高度管制的制度框架以及自力更生的意识形态之下，只能满足于自给自足模型下的循环。与全球经济的隔绝使得经济资本的运作成为一个恶性循环，不但企业家的创新动机被极力地压制，刺激软件出口的政策也未能引发预期的效果。在“嵌入的自主性”下，班加罗尔的软件业发展还是受到了极大地制约——而这一切直到甘地政府上台才得以改变。

在电子部部长助理塞莎吉里（N.Seshagiri）博士的积极推动下，甘地政府重新审视了从低附加值产品向高附加值产品演进的路线，并在11月颁布的一项计算机产业政策中，明确将软件业确定为独立且可以合法获得投资补贴以及其他优惠的产业。该政策同时降低了软件和个人电脑的进口关税，并允许计算机进口换取软件出口的项目可以享受特殊的低关税水平，从而打开了经济资本循环流转的屏障。1986年所颁布的《计算机软件出口、发展和培训政策》，更是标志着进口替代成为了支撑20世纪80年代后期软件行业发展的主导思想。在这一主导思想下，无论是印度公司自由获得最新的技术和软件设备，还是用于刺激新公司的建立和出口增长的外商投资以及风险投资都得到了极大的鼓励。1985年德州仪器公司（TI）开始在班加罗尔开展外包业务，成为班加罗尔软件行业第一家真正意义上“引进来”的跨国公司。虽然20世纪80年代软件行业的出口增长主要得力于单纯的劳务输出（即印度的程序员在其他国家工作，如美国），但经济资本的盘活始终使得知识资本以固定设备和技术投资，以及离岸人员培训的形式得到了前所未有的积累。特别是那些在美国经历过实践培训的专业技术人员，后来也成为以“人脉”为基础的社会资本增殖的中坚力量。

毋庸置疑的是，1991年的自由化改革才是促成印度软件业跨越式发展的真正原因。正如前文所论述的那样，FDI障碍的破除使得经济资本的循环流转第一次接近了“自由”。软件制造商们不断能从卢比贬值和不断扩大的FDI中直接获益，1992年设备和产业进口的许可制度取消也重新唤醒了企业家精神。正是在这样的大背景下，班加罗尔的软件科技园才应运而生，班加罗尔也才第一次站在了能够发挥其自主性的全球化的前沿。

然而不得不承认的是，宏观自由化的经济政策对于经济资本的再造无法形成恒长性的响应。事实上到了20世纪90年代中期，中央政府能够提供的政策供给已经十分有限了。而此时，知识资本与经济资本的互动则成为了经济资本保持稳定流动性的持续动力。如在90年代，更是有越来越多的跨国公司为低廉的劳动力价格和高技术水平所吸引，纷纷效仿德州仪器公司在班加罗尔等高科技特区，建立起甚至与其总部的其他研究部门有着同等地位的海外开发中心。而海外研究中心的发展也在区域治理的意义上促进了本土公司知识库的建立，培训过程的开展，以及质量控制过程和生产设备水平的提高。截至1999年12月，已经有5家印度公司获得了CMM5级认证（而同期美国仅有6家公司获得）。于是服务质量以及技术/项目管理能力的提升，反过来吸引了外商的进一步投资。从这个意义上讲，1998年瓦杰帕伊政府将印度建成“全球信息技术超级大国”和“信息革命时代先驱”目标的提出，以及后来著名的《IT行动计划》的登陆，更多只是在愿景层面的“顺水推舟”。“修改和增补现行政策与程序，消除发展的瓶颈”也主要集中在了IT制造商们最常抱怨的两个问题：①包括通信、道路、机场和能源供应在内的基础设施的不足；②商业活动所要接触到的过重的官僚风气和过多的官场文件。而这两个问题的发生和解决又都同时落到了微观的城市建设层面，使得班加罗尔等城市在90年代末期经历了前所未有的城市扩张，在官僚们所熟悉的土地规划和基础设置建设当中，资源毫无疑问地向利益进行了倾斜。于是社会资本的损耗成为了经济和知识资本积累的代价。

2.知识资本

作为一个外围的城市，班加罗尔为全球化的中心城市提供了包括人力资源在内的大量资源。其中对外包最为关键的专门技术型人才和外语型人才，则早在20世纪初就已经开始积累。因此到了20世纪80年代，当经济资本的运营急需人力资源的供给时，班加罗尔IT产业的繁荣就开始了真正的起飞。

正如前文所论述的那样，班加罗尔早期公共部门的发展在航空、国防电子与通信等行业中积累了大量的基础和应用型技术人才。而后来班加罗尔、卡纳塔克邦（包括临近邦）的大量工程学院毕业生也成为了人力资源的主体。低工资、高技术水平的劳动力无疑是印度IT产业初创期发展的比较优势，在这个意义上甚至没有几个国家能同印度相提并论。比如在1994年，印度的软件程序员和系统分析员的工资是同样水平的美国人的1/10，甚至比墨西哥等其他发展中国家还要低；而对于Unix系统的熟悉也使得印度程序员成为了这一行业中世界独有的稀缺资源。而班加罗尔所在的卡纳塔克邦则得益于20世纪70年代开始的教育改革，是印度平均受教育程度最高的邦，每年的毕业生占到全印度的10%。(www.xing528.com)

真正让这些知识资本流转起来的，还是1984年的开放型产业政策。政策首次明确承认了劳务输出，即在国外的劳动密集型、低附加值编程服务，如译码和测试等都是合法出口。虽然程序员的工资往往在合同中已经严格按照代码行数确定，其在海外的住房和花销也被压到了最低水平，但是相对于国内的就业状况来说已经有了极大的改善。经济利益的强烈动机，动员着越来越多的印度人投身到软件行业当中，也动员着包括私营部门在内的社会各方力量掀起了兴办软件培训学院或者技术工程学院的热潮。比如在90年代，印度每年约有6.7万名计算机科学的专业人员从教育学院和技术学校毕业，且有约10万人注册参加私人软件技术学院的学习。

需要指出的是，软件业的膨胀在保证了知识资本循环的同时也加剧了智力流失。当印度的程序员日益认识到全世界对他们能力的需求，以及他们在发达国家能够获得更高的待遇时，移民到海外从而获得高工资的合法身份成为了一个新的热潮。仅在1989—1999年的10年间，印度累计获得H-1B（高技术移民工人）签证的人数累计达到了19.5万人。然而随着西方世界IT产业的逐渐衰落和人才市场的饱和，先在印度本土进行开发然后再出口到国外的外包模式重新显现出巨大的优势。特别是印度时间和太平洋时间之间几乎12小时的完美时差，使得跨国公司可以在本部和印度的分部之间开展知识生产的“接力”。当然印度外包的程序在很长一段时间都还停留在劳动密集型，如译码、维护和解决“千年虫”问题等项目之上，本土化的实践还是从阻止人才外流的意义上对知识资本的进一步积累发挥了重要的作用。到了1998年，劳务输出产品占印度软件出口的比重由1990年的90%降低到了58%。

到了21世纪，人才供求结构以及本土和国际薪酬水平的相对平衡也使得知识资本的直接效应不那么明显。此时，围绕着跨国公司与本土大公司所建立起来的以转包和合作为主要收入来源的本土企业，则在班加罗尔向高技能服务移动的技术升级中发挥着日益重要的作用。本土专门知识的积累，专注于本土特定市场环境的本土企业家的增加，以及本土技术共同体的发展等，都是最好的例证。更为重要的是，逆向的人才外流（即人才自发达国家的回流）也开始成为新的知识资本积累的重要来源，重新为知识资本和经济资本的互动注入活力。

3.社会资本

由前面的讨论不难看出，如果将20世纪90年代中后期作为一个分水岭，经济资本和知识资本的再造分别成为了推动班加罗尔创新型发展的主导因素。相对于其他两种资本而言，社会资本由于有着极强的嵌入性，其对城市创新绩效的影响也不是那样直接和突出。然而，社会资本的增殖至少从以下三个层面成为经济和知识资本背后的潜在力量。

首先是班加罗尔同全球化舞台之间的联系。印度到美国的留学、工作和移民的热潮恐怕在20世纪60年代就已经开始，几十年来也积累了大量的由美国所训练的（U.S.-trained）或者以美国为基地（U.S.-based）的专业人才。这些以“人脉”关系为基础的社会网络，使得印度与欧美尤其是和美国之间在高技术产业方面保持着非常密切的联系。印度软件产业的早期奠基者当中有很多都属于这样的“海归派”：或是在完成了技术与资本的原始积累之后将经济和知识的资本从美国带回到印度本土，并充分利用本地高性价比的劳动力优势打造本土企业；或是受跨国公司的委派，回印度开设软件加工基地或软件研发中心。因此在这张“人脉”构成的网络上，信息、知识和商机得到了充分的交互。此外如前所述，以外包为主要商业模式的国内外企业合作也在治理的意义上大大提高了印度本土企业的技术和管理水平。而为了让这张企业网络能够有效运作，政府除了打破了外商投资和所有制方面的限制以外，也在基础设施的跟进方面作出了很多努力。如自从1978年IBM公司从印度撤离后，本土企业只能有限地接触外国技术，无法形成规模经济对资本密集型产业来说是致命的。德州仪器公司进驻班加罗尔以后虽然意味着情况有所改善，但国际通信问题还是制约着软件出口的巨大障碍。当德州仪器公司于1986年在班加罗尔建立第一个用于传输数据的卫星地面站时，整个过程一共打破了25条现有政策。而到了1990年软件科技园兴建之时，软件企业与卫星以及互联网的连通性则已经被预先考虑在园区设计规划当中了。

其次是班加罗尔内部的软件企业之间以及企业同政府之间的联系。20世纪90年代中后期通过的一系列软件行业的特定政策，都离不开成立于1988年的全国软件和服务公司协会（NASSCOM）的积极游说。作为社会网络互动的结果，协会旗下的企业既获得了基础设施建设的支持，又避免了过于详细的规章和干预（比如取消全部软件进口税，软件公司获准与外国联合进行风险投资，以及在一定限度上完全拥有附属公司）。同时由于NASSCOM是印度信息产业（包括就业、收入、出口和市场份额情况）数据的唯一来源，数据本身的标杆作用也促进了内部企业的良性竞争。NASSCOM还扮演了企业之间的信托代理人的角色，信任机制在那里得到最大程度的保障。除了行业协会的治理作用以外，行业内部高达20%的人才流动率也构成了另外一张基于“人脉”的社会网络。虽然这张社会网络由于意味着频繁的“跳槽”而导致了一定意义上的信任危机，但对于整个行业生气的保持还是十分必要的。

最后则是城市的创新主体与非创新主体之间的联系。长期以来，城市的非创新主体一直在发展中处于幕后的地位。其中有些由于有能力获得为生产生活服务的相关能力和资源，从而成为创新的受益者。但是绝大多数还只是在发展的旗帜和愿景下，默默地让渡着利益。班加罗尔作为一个城市，其职能的发挥也离不开这一部分人的积极配合。然而随着土地规划和基础设置再次被提上日程，有限的资源和公民社会的觉醒将使对于利益的争夺更加激烈。此部分社会资本的断裂（split），无疑将会使班加罗尔未来的创新蒙上阴影——因为从某种意义上讲，班加罗尔的创新发展正是以这个层面上的社会资本的损耗为代价的。创新和城市的协调发展，也离不开资本的再生产和再分配的均衡。

（三）班加罗尔的政策支持

来自印度联邦政府和卡纳塔克邦省级层面各项政策的大力支持是班加罗尔崛起为“印度硅谷”的最重要因素之一。表7-2总结了这些政策的演进过程。

表7-2　印度政府政策扶持政策一览表

续表

资料来源：Basant，R.，“Bangalore Cluster：Evolution，Growth and Challenges”，India Institute of Management Working Paper No.2006-05-02.