土地用途分区-适用于县级和乡乡土地利用总体规划

土地利用分区制度在对未来土地利用总体规划实施控制上的突出特点是位置和范围显示、数量隐含，即通过分区界线和利用规则直接对待定位置和范围里的土地利用实施控制，而不是直接对各类用途土地的数量实施控制。该模式与以往以用地数量为规划对象的模式相比，具有可操作性强，应付未来不确定因素冲击的弹性大等优点。土地利用分区是当前国外及中国台湾地区普遍采用的规划模式。一方面，通过用途地域界线，控制各种主要土地用途空间；另一方面，通过用地规则，控制用途地域内部的土地利用行为。

1.土地用途分区的定义

土地利用分区一般可以分为土地利用地域分区、土地利用功能分区和土地用途分区。土地利用地域分区是根据自然、社会和经济相结合的地域分异规律和土地利用条件、特征、发展方向及途径的相对一致性而划分的土地利用综合区域，其主要应用在市级以上的土地利用分区。在一个地域内，土地利用功能分区(土地的主导用途一个或多个)和管理措施相对一致，在不同的地域之间，土地的主导用途和管理措施存在明显的差异。土地利用功能分区主要用于地市级以上土地利用总体规划。土地用途分区是指依据土地资源的特点、社会经济发展需要和上级规划的要求，将规划范围内的土地划分为特定的区域，并规定不同的土地用途管制规则，以对土地利用实行控制和引导的措施。土地用途分区主要用于县级和乡(镇)土地利用总体规划。

除土地利用分区以外，我国还根据社会经济发展潜力进行了国土开发空间分区，这一分区主要根据区域内的主导功能和未来发展潜力进行的，把区域内的土地按照不同的利用方向划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。这些分区的对象、主体和范围都有所不同。图2-1显示了我国的国土空间分区的类型和适用层次，可以看出从战略宏观层次的以行政区为分区单元到微观层次的以图斑为分区单元的分区体系。

图2-1　土地利用分区及适用体系

我国《土地管理法》第20条规定县级和乡(镇)级土地利用总体规划均要划分“土地利用区”，明确土地用途，实施差别化的土地利用政策。土地利用分区是综合考虑影响土地质量与土地利用方式的各类因素(包括自然、社会、经济方面的因素)的基础上，将研究区域划分为若干均质区片的方法，以建立微观土地利用单元与区域土地利用管制之间的桥梁，以实现土地资源的可持续利用(王万茂，2006)。土地利用分区是一定区域的土地利用区域差异性的客观反映，是土地利用规划的关键内容之一，对于科学制定土地利用方向，提高土地利用集约化程度，促进区域协调发展具有重要意义。

2.土地用途分区的体系

县级规划编制中，各地结合实际，确定土地用途区类型。乡级规划编制中，应当依据上级规划的要求、区域社会经济需要和土地资源利用特点进行划定，重点落实县级规划中土地用途区的范围与界线，确定基本农田、生态廊道与重点建设用地，明确各土地用途区管制细则，控制土地用途转变。一般在县乡尺度下可划定以下土地用途区：

①基本农田保护区：指为主要对耕地及其他优质农用地进行特殊保护和管理划定的土地用途区，原则上依农用地分等定级成果划定。下列土地应当划入基本农田保护区：国家和地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地；有良好的自然条件、水利与水土保持设施的耕地、设施农用地；已列入规划期内的或正在进行改造或中、低产田；农业科研、教学试验田；为基本农田服务的农田水利设施用地、农村道路、防护林和其他设施；为了保证分区的聚集性，还包括了农田之间的零星土地。

虽然现状为基本农田，但是在规划期内已列入生态保护与建设实施项目的退耕还林、还草、还湖(河)耕地，或已列入城镇村建设用地区、独立建设用地区或自然和人文景观保护区的土地不再列入基本农田保护区。(www.xing528.com)

②一般农地区：指为农业生产发展需要划定的土地用途区。下列土地应当划入一般农地区：现有成片的果园、桑园、茶园、橡胶园等种植园用地；畜禽和水产养殖用地；城镇绿化隔离带用地；规划期间通过土地整理、开发和复垦等活动增加的集中连片耕地和园地；以农业生产和生态建设为主的农村道路、农田防护林和农田水利设施等其他农业设施，以及可以划到一般农地区的农田之间的零星土地。

除已列入基本农田、林业用地、牧业用地、城镇村、独立建设等土地用途区内的耕地外，其余耕地原则上均应划入一般农地区。

③林业用地区：指为林业发展需要划定的土地用途区。下列土地应当划入林业用地区：现有成片的面积超过最小上图面积的林地，已划入其他用途区的除外；已列入生态保护和建设实施项目的造林地(如生态退耕土地)；规划期间拟增加的集中连片林地；为林业生产和生态建设服务的设施用地及其他零星土地。

④牧业用地区：指为畜牧业发展需要划定的土地用途区。下列土地应当列入牧业用地区：现有成片的人工、改良和天然草地，已划入其他用途区的除外；已列入生态保护和建设实施项目的土地；规划期间通过土地整理、开发和复垦等活动增加的集中连片牧草地；为牧业生产和生态建设服务的牧道、栏圈、牲畜饮水点、防火道、护牧林等设施用地。

⑤城镇村建设用地区：指为城镇(城市和建制镇，含各类开发区和园区，下同)和农村居民点(村庄和集镇，下同)建设需要划定的土地用途区。在乡镇级的土地用途分区中可细分为以下三个区：城镇建设用地区(指为城镇发展需要划定的土地用途区)、村镇建设用地区(指为农村居民点发展需要划定的土地用途区)、村镇建设控制区(指为控制农村居民点建设需要划定的土地用途区)。下列土地应当划入城镇村建设用地区：现有的城市、建制镇、集镇和中心村建设用地；规划期间新增的城市建制镇、集镇和中心村建设发展用地；附属于城镇和村镇的开发区、工业小区、别墅区、大学城等现状及规划建设用地。

规划期间，应复垦、整理的村镇用地不得划入城镇村建设用地区。区内新增建设用地应符合规划的城镇村建设用地规模和范围要求，划入城镇村建设用地区的面积要与城镇村建设用地规模相一致。

⑥独立建设用地区：指为独立于城镇村之外的采矿地以及其他独立建设用地发展需要划定的土地用途区。独立于城镇村建设用地区以外的采矿地及其他独立建设用地应当划入独立建设用地区，其中已划入其他土地用途区的除外；不宜在居民点内配置的其他建设用地。

已列入居民点范围内的开发区、工业小区、别墅区、市场、学校等不得划入独立建设用地区。应复垦、整理的采矿地和其他独立建设用地不得划入独立建设用地区。区内独立工矿用地应满足建筑、交通、水源、排水、能源、环保等建设条件，新增建设用地应符合规划的独立建设用地规模和范围要求。

⑦风景旅游用地区：指具有一定游览条件和旅游设施，为人们进行风景观赏、休憩、娱乐、文化等活动需要划定的土地用途区。下列土地应划入风景旅游用地区：风景游赏用地；游览设施用地；为游人服务而又独立设置的管理机构、科技教育、对外及内部交通、通讯用地；水、电、热、气、环境、防灾设施用地等。

⑧自然和人文景观保护区：指为对自然、人文景观进行特殊保护和管理划定的土地用途区。下列土地应当划入自然和人文景观保护区：典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的自然生态系统区域；珍惜、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区及冰川、火山温泉等自然遗迹；需要予以特殊保护的其他自然和人文景观、文物古迹、历史遗迹等保护区域。

土地用途区应依据用途管制的需要而划定，原则上各土地用途区不相互重叠，土地用途区可不覆盖规划范围内的全部土地。在乡镇级土地用途分区中，可根据当地自然条件和土地用途管制的需求，在上述土地用途区的基础上进一步确定二级区类型，一般包括：①园地区：指在一般农地区内为发展果、桑、茶、橡胶及其他多年生作物需要划定的土地用途区。②生态林区：指在林业用地区内为保护和改善生态环境，对林地进行特殊保护和管理划定的土地用途区。③基本草地保护区：指在牧业用地区内为保护和改善生态环境，对牧草地进行特殊保护和管理划定的土地用途区。④水源保护区：指在风景旅游用地区或自然和人文景观保护区内，为对水源地进行特殊保护和管理划定的土地用途区。