城乡二元结构制约新生代农民工社会保障：原因及现状

城乡二元社会结构是导致新生代农民工社会保障缺失的最根本原因。城乡分割的经济制度、户籍制度和社会保障制度，使得长期以来我国农村的发展远远落后于城市的发展。

我国的城乡二元结构起源于20世纪50年代，是我国计划经济的产物。新中国成立初期，由于经济基础薄弱，百废待举，我国实施了优先发展重工业的战略，通过牺牲农业的长期发展来换取工业的快速发展，在工农产品的价格上施行“剪刀差”，为工业化的发展提供资本积累和降低成本。这种政策的长期施行导致我国农村和农业发展一直滞后于城市。在农村，大量的剩余劳动力找不到出口，大量进入城市给城市发展带来了压力，因而政府采取了包含户籍制度在内的一系列制度来限制农村人口流向城市，并最终形成了具有我国特色的城乡分割的二元结构。长期以来，我国以“农业户口”和“非农业户口”将农民和城市居民区分开来，同时在各类资源分配权益的享受方面，在城乡之间实行严格的区分。

1951年，公安部发布了《城市户口管理暂行条例》，建立了全国统一的城市户口登记制度。1954年，我国颁布了第一部宪法，规定了公民具有迁徙和居住的自由。该时期因而也成为新中国成立以来，户口迁移最为频繁的时期，其中每年的非农业户籍人口的平均增长率达到了4%。但到了1955年以后，为了推动工业化的发展，确保有足够的农业人口从事粮食生产，政府开始限制农村人口的自由流动。1956年和1957年，国务院相继发布了《关于防止农村人口盲目外流的指示》和《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》，实行控制户口迁移的政策。1958年，全国人大通过了《中华人民共和国户口登记条例》，为我国第一个户籍管理法规，该法规以法律的形式确定了“农业户口”和“城镇户口”，并严格限制农村人口向城镇的迁移，该条例使得我国的城乡二元户籍制度格局初步形成。此后，我国又多次强化了二元分割的户籍制度，并明确了“农业户口”和“非农业户口”的界限。1975年，宪法将有关迁徙自由的规定取消了，此后一直都没有恢复。1978年改革开放以来，随着我国经济体制改革的深入，农村家庭联产承包责任制的推行，外向型加工业的兴盛，这些都为城市向农村开放人口提供了条件。1984年，国务院颁布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，国家开始允许农民入城从事非农产业，劳动就业制度也开始改革，二元分割局面开始有所松动。1985年，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理规定》，农民在城市务工、经商得到了法律意义上的“暂住”认可。“农民工”的说法也逐渐获得人们的认同。

1997年，国务院通过了关于《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口。2001年，国务院通过了《关于推进小城镇户籍改革意见》，各地的小城镇户籍制度改革全面铺开。同时，大中城市的户籍制度改革也逐渐开始推行。

2008年，党的十七届三中全会提出破除城乡二元结构，建立城乡社会经济一体化的架构。2010年，国务院通过了《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出深化户籍制度改革的任务。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，截止到2020年，户籍人口的城镇化率要达到45%左右，要达成让1亿左右的农业转移人口和其他常住人口实现在城镇落户的目标。^[1]

2014年7月，国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，该意见第一次提出取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，要求统一登记成居民户口，要体现出户籍制度在人口登记管理上的作用。此措施表明划分农业人口与非农业人口不再以户口性质为依据，而改为依据户口登记地的城乡地域属性划分来对城镇户籍人口和农村户籍人口进行统计。此意见的出台意味着我国的户籍制度开始松动，农民工市民化进程的主要制度瓶颈也开始消除。(www.xing528.com)

2016年，28地都推出了有关户籍制度改革的具体措施。2017年，国家发改委要求各地全面推行居住证制度，推进非户籍人口在城市的落户。2018年，国家发改委在《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中，提出要加快户籍制度改革落地的步伐。

2008年提出来的破除城乡二元结构的蓝图一直到今天，虽然中央政策已经具备，但是各个地方要执行起来难度较大，配套措施也没有完全到位。同时，在户口登记条例和公民的迁徙自由方面，中央政策一直都没有根本性的改变。1958年的《中华人民共和国户口登记条例》，至今没有修改，也没有被废除。1975年的宪法取消关于迁徙自由的规定也一直没有恢复。因而从根本上而言，我国的户籍制度改革并没有取得突破性进展。

虽然经过了几十年的改革与发展，但20世纪50年代计划经济时代形成和遗留的城乡二元结构在我国依然存在，城乡之间的利益格局仍未被根本打破，二者之间仍处于不平等、不平衡的状态。目前这种格局依然深深地影响着新生代农民工，使他们不能完全脱离农村，又无法从根本上融入城市，处在农村社会保障和城市社会保障的中间地带，成为被长期忽视的人群。不少新生代农民工在农村没有土地，在农村缺乏土地保障，在城市又不能完全享受甚至无法享受社会保障，因而他们基本处于社会保障的真空地带，社会保障缺失严重。

在我国，城市居民享有的保障是全方位的，包括就业、医疗、住房、社保、工伤保险以及生育保险等，各类保险的覆盖率已经达到了90%以上。城市里的贫困人口，也可以享有最低生活保障和其他的社会福利制度，他们的基本生活来源是可以保证的。但是目前在农村，农民能够享有的社会保障仍然是比较有限的，没有实现全方位覆盖，农民和农户基本是以土地和家庭内部的保障为主。农民享有的保障是新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险，但目前仍在不断完善和发展之中。新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分县和市进行试点，2008年实现了新型农村合作医疗制度全覆盖的目标；新型农村社会养老保险从2009年开始执行，计划2020年前全部实现所有农民都享有新农保。

新生代农民工进城之后，不再从事农业生产，身份已经转变成了工人，应该享受和城镇员工同样的社会保障和待遇，但是由于户籍制度的限制，他们依然是农民身份，无法享受到和城镇居民同样的市民待遇。目前，城镇居民享有的各类保险、就业、教育、住房等各项权益都是和城镇户籍挂钩的，没有城镇户口的新生代农民是不能享有的。城镇居民和新生代农民工之间的这道无形的障碍，在很大程度上影响了新生代农民工社会保障的执行和推进速度。