新生代农民工的医疗保险问题：现状与挑战

2006年3月，国务院在《关于解决农民工问题的若干意见》中，提出要“抓紧解决农民工大病医疗保障问题。各统筹地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。根据当地实际合理确定缴费率，主要由用人单位缴费。完善医疗保险结算办法，为患大病后自愿回原籍治疗的参保农民工提供医疗结算服务。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗”^[15]。

2006年5月，劳动和社会保障部印发了《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》，明确提出“争取2006年底农民工参加医疗保险的人数突破2000万人。争取2008年底将与城镇用人单位建立劳动关系的农民工基本纳入医疗保险”的重要目标。^[16]2007年7月，部分省区市的代表在成都参加了社会保障工作座谈会，农民工参加医疗保险的工作开始进入具体推行阶段。2014年12月，国务院向全国人大常委会所作的《关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》中提出，要实施全民参保登记计划。2015年11月，《中共中央关于制定十三个五年规划建议》提出，“实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。”2017年10月，国务院常务会议要求有关部门要加快研究解决有关众多的外出农民工跨省异地住院费用结算的问题。2018年8月，国务院常务会议确定，将外出农民工和外来就业创业人员跨省异地就医住院费用报销，一律实行直接结算，采用“就医地目录、参保地确定报销比例”的模式。

目前，我国新生代农民工参加医疗保险的现状不容乐观。

一是绝大部分新生代农民工仍没有被基本医疗保险覆盖。就医疗保险而言，我国的覆盖率已经达到了95%，截至2016年底，我国基本医疗保险覆盖人数超过13亿人^[17]，基本实现了全民医保。目前，新生代农民工以青年为主，主要从事的是制造业和建筑业等工作环境较差的行业，因而受伤和遭受疾病侵袭的风险比较高，对享有的医疗和卫生服务的水平、保障本应有着更高的要求。但众所周知，由于保障体制、其他公共品供给不足以及企业、新生代农民工的意愿问题等诸多因素的存在，导致新生代农民工参加城镇职工医疗保险的参保率不高，近年来一直都在20%以下。国家统计局数据显示，2014年我国农民工接近2.74亿人^[18]，农民工的医疗保险参保率是17.6%，也就是说剩余的82.4%的农民工，即2.26亿人没有参加法定的养老和医疗保险，其中大部分只是参加了低水平的新农合。值得注意的是，近年来，农民工的医保参保率还呈下降的趋势，2016年，农民工总数为28171万人，比2015年增加了424万人，增长1.5%。但该年农民工参加城镇职工医疗保险的参保率只有17%，参加城镇基本医疗保险的农民工人数为4825万人，比2015年减少340万人。^[19]

二是目前绝大部分新生代农民工看病支出基本都是自己负担，用人单位支出的费用极低。正规医院患者多、挂号难，复杂的检查流程和较高的检查费用，异地医保费用报销渠道的不够畅通，新生代农民工对医保常识的匮乏，使得不少新生代农民工在生病的时候，很多人选择自己扛着、忍者，到药店买药或者是选择医疗条件简陋的私人诊所就医。(www.xing528.com)

2006年，国家统计局公布的我国《城市农民工生活质量状况调查报告》显示，调查的农民工中，有1369名农民工感觉自己身体状况不太好，有9127名农民工感觉自己身体状况一般，有18929名农民工感觉自己身体状况良好，分别占被调查的农民工数的4.66%、31.02%、64.32%。农民工在务工经商期间生病时，有37.79%的农民工会自己根据病情选择到药店买点药吃，32.01%的农民工选择去正规医院看病，20.45%的农民工选择去个体诊所看病。其中三分之二的农民工不上正规医院看病。^[20]

在新生代农民工就医的小诊所中，有不少是没有执照的黑诊所。在许多城市的市郊结合部，聚集了很多农民工，专门针对农民工开设的小诊所也就特别多。这些诊所的医疗设备和卫生服务水平都比较低，由这些小诊所引发的医疗悲剧也频频发生。新生代农民工因为拔牙引发白血病，输液导致心脏功能衰竭的案例时有发生。在2014年的百日专项整治活动中，河南省就曾取缔非法诊所2473户次。但遗憾的是，整治一结束，很多黑诊所又迅速开张。^[21]三是目前我国的医疗保障的转移接续和待遇享受不方便，给新生代农民工的医疗保险参与和报销带来了一定的不便。由于新生代农民工参加城镇职工医疗保险的比例偏低，与此相应的，绝大部分新生代农民工都是在户籍地参加了新农合，然而，新农合的保障水平和便携性都难以适应新生代农民工的特征。如新生代农民工不按照指定医院就医看诊，医疗费用无法报销；超过时间限制的不予报销。目前农村医保隔年作废，住院产生的费用必须在次年一月底之前全部结清，超过报销时限将不予报销。在异地打工的新生代农民工，延缓期限一般不能超出3个月。从目前的实际操作上来看，在全国范围内，将跨省参合、就诊以及报销等政策推广开来，确实有难度。

人社部的数据显示，2016年城镇职工医保住院费用实际补偿水平为72.2%，城乡居民医保为56.3%，两者之间存在较大差距。新农合的便携性不足，尤其是对于跨省流动的新生代农民工来说，想要在工作地看病享受住院报销困难重重，“小病不就医，大病回老家”成为绝大部分农民工的选择。^[22]“小病拖，大病扛，扛不住了返乡啃爹娘”，也就成了一部分新生代农民工的自嘲。