墨西哥石油政策转型：探明储量达130.7亿桶，产量逐年下降

2013年12月，墨西哥开始进行备受世人关注的能源改革。它有复杂、深刻的政治、经济和社会动因。目前看来，其前景有较大的不确定性。

1.穷则思变，墨西哥能源政策到了不得不改革的时候

墨西哥进行能源改革，既是墨西哥政府锐意改革的结果，也是因为油气收入的下降严重影响国家发展，同时与国际环境的变化紧密相关。

第一，油气收入的下降严重影响墨西哥发展。墨西哥拥有丰富的石油和天然气资源，是西半球第六大石油储藏国（次于委内瑞拉、加拿大、美国、巴西和厄瓜多尔）、拉美地区第四大产油国（次于委内瑞拉、巴西和厄瓜多尔）^[45]，也是全球重要的非欧佩克产油国。根据美国能源信息署（EIA）的数据，墨西哥湾区域是除北极圈以外世界最大的待开发石油带。墨西哥国家油气委员会2015年上半年的统计显示，墨探明石油天然气储量达130.7亿桶，探明和概算油气储量为229.8亿桶。根据世界银行统计，2011—2013年，石油对墨西哥经济增长的贡献率分别为7.1%、6.8%和6.1%。2014年上半年，原油及汽油产品的出口收入占墨西哥总出口收入的12%。长期以来，墨西哥油气资源对其国家财政贡献率都高达约1/3。但是，近年来墨西哥的石油产量持续下降和石油产品进口量连续上升，严重影响到国家的发展。如果没有重大的政策变化或新技术引进，墨西哥将无法扭转该局面。

第二，能源模式难以为继。1917年革命胜利后，墨西哥颁布新宪法，将土地及其附属资源收归国有，赋予政府永久独享全部地下资源的一切权利。1938年墨西哥总统拉萨罗·卡德纳斯宣布将国内油田和油井全部收归国有，并成立墨西哥国家石油公司（简称墨国油）。自此，石油勘探与生产一直由国家垄断。然而，随着时间推移，这种油气管理模式的弊端日益凸显。一是制度弊端阻碍发展。根据规定，墨国油每年的财务预算需要先后提交给国家能源部、国家财政部和国会进行审核，国会对预算进行调整后再逐级返回给墨国油，造成了严重的拖延，影响了公司的效率。加之垄断体制导致公司内部监管机制失灵，近年来，墨国油高层腐败案频发，引发国内民众不满。二是机构臃肿、人员冗杂等导致资金严重短缺。据墨国油和联邦电力委员会公司年报，两家公司共有员工近25万人，不仅人浮于事、效率低下，而且需要支付巨额的养老金。2013年改革前，墨国油的养老金负债已高达1.5万亿比索（约合898亿美元）。而且根据墨西哥法律，墨国油没有财政自主权，每年需上交70%的产值收益给国家，因此墨国油一直无法拥有宽裕的资金来扩大勘探和生产。三是技术落后严重制约墨国油生产力。由于缺乏资金以及垄断体制的弊端，墨国油无法引进先进的油气开发技术。2005年以来，坎塔雷尔油田和其他海上大型油田持续减产。墨西哥石油开采量从2004年380万桶/日的峰值跌至2014年的245万桶/日，创10年来的新低。在墨西哥石油产量和出口量大幅下滑的同时，其国内成品油和天然气的消耗量却迅速增加。2004—2012年，墨西哥石油产品进口量占其国内石油消费量的比重由11.8%上升至32.3%。2013年，墨西哥消费的天然气有30%来源于进口。

第三，涅托（Enrique Peña Nieto）总统及执政党锐意改革。自2000年下台并结束长期执政后，墨西哥传统政党革命制度党（Partido Revolucionario Institucional，PRI）一直卧薪尝胆、不断积蓄力量。在2012年大选中，革命制度党利用民众对现状不满的心理，凭借“变革”口号赢得了民心。涅托年轻有为、锐意进取。早在2011年11月23日，他就公开出版著作《墨西哥的希望：一个民主高效的结果》（México，la gran esperanza：Un Estado Eficaz para una democracia de resultados），提出自己的治国理念，称将带领墨西哥人摆脱贫穷和暴乱的阴影，恢复国家的国际形象；承诺上台后提振经济，推动能源、财税、教育、就业和卫生等领域的改革；强调在保证石油等公共财产为国有的前提下，鼓励墨西哥石油公司与私人企业建立战略联盟，吸引外资，提高生产力，降低国内电价。为振兴国家、兑现诺言，涅托及其政党需切实贯彻落实能源改革理念，让民众看到改革的实际效果。

第四，受美国页岩革命的刺激。美墨关系一直是一种复杂的相互依赖关系。长久以来，墨西哥对美国存在三方面的能源依赖，即原油出口依赖^[46]、炼油技术和炼厂依赖、成品油进口依赖。墨西哥既是原油生产大国，又是油品消费大国，美国控制了其石油产业链的中段。墨西哥出口到美国的大量原油，被后者加工为成品油，其中一部分再返销至墨西哥。由于页岩油气的成功开采，美国已经成为全球最大的天然气生产国和最大的原油生产国之一。由于美国页岩革命的成功，全球能源版图正在被重构。美国页岩革命如火如荼展开，其对外能源依赖度越来越小。虽然墨西哥目前仍是美国重要的原油进口来源，但美国进口量已经从2004年^[47]的高点（160万桶/日）大幅下降（见图5-2）。美国的页岩革命刺激了墨西哥政府为自身能源发展探索新道路，促使其意识到以往的能源生产模式难以为继，只有改革才能振兴自己的能源产业和经济。

第五，受其他拉美国家改革的影响。1998年，巴西推行石油改革，成立国家石油署（ANP），对民营资本和外资全面开放石油领域，取消巴西国家石油公司（Petrobras）的垄断地位，但政府仍保持对企业的控股权。经过改革，巴西石油开发技术不断提高、产量日益上升。2007年，巴西从石油净进口国成为净出口国。^[48]近年来，随着在大西洋沿岸发现巨大的深海盐下石油储藏，巴西石油生产潜力极大提升。2014年，巴西政府拍卖两块近岸深海油田开采权，吸引了包括中石化、中海油在内的数十家国际巨头竞标，最终为国库进账150亿雷亚尔（约合70亿美元），帮助政府完成了当年的财政预算目标。哥伦比亚乌里韦（Álvaro Uribe Vélez）政府执政之后，推行能源改革，积极转变石油工业对外合作态度，实行更具吸引力的油气勘探和开采合同模式，成立了石油天然气管理局（ANH），重组哥伦比亚国家石油公司（Ecopetrol），鼓励该公司与外资合作开采国内油气田，并积极鼓励外资进入哥伦比亚油气行业，向外国石油公司提供税收减免等优惠政策。哥伦比亚的改革措施效果显著，2008—2013年其石油产量大幅增长。^[49]巴西和哥伦比亚在能源领域的进步给处于瓶颈期的墨西哥带来一定的压力，也让其看到能源改革可能带来的积极效应。

图5-2　美国进口的墨西哥原油数量（单位：万桶/日）

资料来源：Energy Information Administration，“U.S.Imports from Mexico of Crude Oil”，https：//www.eia.gov/dnav/pet/hist/Leaf Handler.ashx？n＝PET＆s＝MCRIMUSMX2＆f＝A，September 28，2018，accessed on June 15，2019.

2.墨西哥能源改革的主要内容

墨西哥能源改革的总基调是规定所有地下油气资源仍为国家所有，但允许外国公司和本国私营企业进入能源领域参与符合法律规定的有关活动。2013年以前的墨西哥宪法对能源开发利用进行了严格的限制，为推行能源改革，扫清法律障碍，革命制度党联合在野的国家行动党（Partido Acción Nacional，PAN）共同推出改革法案，对宪法进行修改，并制定及修改相关二级法案。在宪法层面，它们主要对原《宪法》中的第25条、27条和28条进行了修订，修订后的第25条规定须颁布二级法案以明确和规范国企同私营部门签订合同的有关方式、要求和薪酬制度；第27条对私营部门参与本国能源领域的范围进行规定，并允许国家通过向国有生产企业分配和与私营企业签订合同的方式开展勘探和开采活动；第28条规定国家将成立墨西哥石油基金，由其负责接收、管理和分配从上述分配和合同中取得的收入。在二级法案层面，通过了9部新法律，修改了12部法律，从合作范围、机构设置、收入分配、义务责任等各方面详细制定能源改革的法律条例。

鉴于墨国油对墨西哥能源业乃至国民经济的极端重要性，针对它的改革是墨西哥能源改革的核心。在新体制下，能源部长代表墨西哥政府管理国家的油气储量，确定可进行勘探开发的地区。国家碳氢化合物委员会（National Hydrocarbon Commission，CNH）负责授予或撤销企业油气勘探开采租约。墨西哥政府实施“零轮招标”（round zero）制度。作为能源改革的过渡措施，墨国油有权在私有投资者竞标前，优先选择其希望勘探和开发的区块，然后将剩余区块面向外界开放，这就是所谓的零轮招标，其目的一方面是给墨国油提供必要的资源，维持其产量水平，并适当退还部分区块，使墨国油成为一个市场化的国有生产企业；另一方面通过招标使外国石油公司参与竞标，增加油气行业投资的多元化。2014年8月13日，墨西哥能源部宣布零轮招标结果：墨国油将保留所有的在产油田，保留83%的2P储量（206亿桶油当量）、21%的资源量（221亿桶油当量）。在墨国油保留的115个在产油田中，原油和天然气的产量分别占国家总产量的71%和73%，这些油田分别位于布尔戈斯（Burgos）、萨比纳斯（Sabinas）、东南盆地（Southeastern）和坦皮科-米桑特拉（Tampico Misantla）盆地。(www.xing528.com)

经招标，墨西哥政府可通过国家碳氢化合物委员会与墨国油、外国石油公司、墨西哥私营石油公司及以上几类公司的联营公司（即形成JV模式竞标）签订合同。由墨西哥能源部负责确定各个合作领域的合同模式，共有许可制（或称矿税制）合同（license）、产品分成合同（profit sharing contract）、利润分成合同（profit sharing contract）和服务合同（service contract）四种。^[50]

墨国油还可与政府签订服务、产品分成和许可制合同，参与炼油、管道运输、成品油销售等墨西哥石油中下游业务。不过，在这些领域，墨国油不再享有垄断特权，而是需要与私企和外企平等竞争。

墨国油的定位也被改变。过去，它长期是墨西哥政府的现金奶牛（cash cow），但根据涅托政府的安排，墨国油在两年时间内转型为一家自负盈亏的国有盈利性企业。

为了管理油气收入，墨西哥政府成立了墨西哥石油稳定与发展基金（Mexican Petroleum Fund for Stabilization and Development），它负责管理通过授予油气勘探开发合同得到的收入，并投资于石油、养老金、教育等事业。该基金设在墨西哥中央银行里。^[51]

3.墨西哥能源改革前景的不确定性

此次能源改革是墨西哥能源产业的制度性变革，涉及面相当广，难度很大，将面临诸多挑战。

首先，墨西哥能源改革具备了充分完整的顶层设计，但其能否真正为墨西哥能源行业带来转变最终还要取决于具体实施。墨西哥能源行业经过近80年的闭关自守，现在要与国际重新接轨尚需一段时间，而且如何与经验丰富的国际石油巨头打交道也是对其严峻的考验。改革伊始，政策制定者尤为谨慎，所定的油田招标合同对企业资历、保证金、所需手续等要求较为严格，并且对公司所得利润上缴给政府的比例要求很高，有些合同对利润上缴比例的要求甚至达到90%，这在一定程度上挫伤了私人企业的积极性。因此，在招标的初始阶段，国际资本不如预想的积极踊跃，流标的情况较为严重。如何既要保护本国利益，又使合作条件对外国能源公司具有足够吸引力，政策制定者与实施者均需要在规避风险的同时，仔细加以权衡。

其次，油价大幅下跌对改革造成一定冲击。2014年下半年起，国际原油价格大跌，冲击了墨西哥刚刚起步的能源改革。一是导致石油收入下降，国家财政收入锐减，公共开支减少。2015年第三季度墨国油亏损额达到1 676.33亿比索（约合102.8亿美元），比上年同期增长180%，成为近七年来最大亏损额。依赖石油收入的国家财政更加雪上加霜，2015年墨西哥经济增长预期不断下调，墨西哥金融执行管理局（IMEF）和墨西哥国民银行（Banamex）将本国2015年GDP增长预期从2.3%下调至2.2%。财政预算日益捉襟见肘，用于改革的公共开支也将受到影响。2016年墨西哥投资性预算为4 987亿比索（1美元约合16.8比索），比2015年减少30.64%，成为涅托政府执政以来最低水平。其中，墨国油投资预算为2 041亿比索，比2015年减少24.45%。二是低利润令本来跃跃欲试的石油巨头望而却步。低油价导致国际资本对投资石油市场普遍存在疑虑，尤其是进军面临更大风险的新开放市场。墨西哥石油储量主要在墨西哥湾南部深水区，开发成本较高，随着油价下跌，盈利空间大幅缩小，之前曾跃跃欲试的埃克森美孚、雪佛龙、壳牌、道达尔等国际石油巨头均改持观望态度。

好在2016年初国际原油价格触底后反弹，墨西哥石油区块对国际石油公司的吸引力逐渐回升。

再次，国内反对派仍伺机滋事，阻挠改革。虽然革命制度党、国家行动党以及民主革命党（Partido de la Revolución Demokrátika，PRD）在涅托政府上台后不久即达成“墨西哥协定”，同意共同推动各项改革，但民主革命党中途反悔，2013年11月退出“墨西哥协定”，坚决拒绝能源改革，极力反对墨国油和私人公司合作，认为本次改革使国家放弃了对自然资源的控制，不能让墨西哥民众广泛受益。该党在新政府上台一周年之际组织大规模抗议游行，称反对任何形式的私有化。2015年3月，民主革命党重要议员曾组团前往美国华盛顿，向泛美人权组织投诉能源改革侵犯墨西哥公民权利。尽管改革已成铁定事实，但民主革命党仍千方百计寻衅滋事，企图借能源议题撼动执政党的地位，为其下届选举赢得砝码，这给改革造成了一定阻力。

2018年7月1日，墨西哥左翼国家复兴运动党（Movimiento Regeneración Nacional，Morena）候选人安德烈斯·曼努埃尔·洛佩斯·奥夫拉多尔（Andrés Manuel López Obrador）赢得大选，成为墨西哥新当选总统。洛佩斯对涅托依赖出口的经济政策和能源领域私有化战略强烈不满，打算停止墨西哥海上石油和天然气储备拍卖，暂停新一轮油气开发谈判，对已经授予的合同进行欺诈和贪腐调查等。^[52]但是，也有不少人相信，虽然新总统看似“左倾”冒进，其实务实持重。^[53]墨西哥石油对外开放的新势头会否被逆转，尚不确定。

最后，政府必须处理好墨西哥民众对改革的期待。墨西哥能源行业曾长期处于外国石油公司的控制之下，造成了国家资源财富流失惨重，因而墨西哥国内资源民族主义长期盛行。对于此次改革，尽管墨西哥政府向本国民众做出了诸多许诺，并一再强调能源仍归国家所有，改革不是私有化，但墨国内质疑改革者仍然大有人在。部分民众认为，从此次能源改革中受益的是跨国公司和墨西哥大型企业集团，普通民众并不能从中获益。因此，如何成功推行改革，并通过改革带给民众实际利益，以取得民众对改革推进的支持，这需要墨西哥政府进一步全盘规划。^[54]