墨西哥石油国有化运动及衰败：石油减产引发政府与石油公司矛盾

墨西哥政治动荡已经影响了外国石油公司在墨西哥的投资热情，墨西哥的石油国有化运动更加影响了它们的积极性。

1917年墨西哥政府颁布了新宪法。其中第27条规定，地表之下的资源不属于地表上的土地所有者，而是属于国家。为了公共福利，政府有权征收私有财产，并基于财产的价值给予所有者以相应的赔偿。这部宪法还规定，不允许外国人直接拥有距墨西哥边境100千米、海岸线50千米以内的土地，而英美石油巨头的大多数油井就位于这一带。^[37]外国石油公司强烈反对这些条文，称他们获得石油资源所有权在先，墨西哥政府颁布宪法在后，墨西哥政府无权剥夺其所有权。但墨西哥政府却称，石油公司不享有所有权，得到的只是租约合同（concession）。

石油公司和墨西哥政府之间的斗争长期僵持不下，而“你方唱罢我登场”、先后上台的多位墨西哥总统也不愿意对石油公司把事情做绝，结果是在较长时间内墨西哥政府未能有效执行第27条。

比如，1925年年底，墨西哥总统卡列斯（Plutarco Elias Calles）规定，石油方面的一切所有权都必须改为租让权，租让期为50年，自开采之日算起，即使是在1917年以前获得的所有权也必须照此办理。但是，1928年卡列斯和美国驻墨大使莫罗（Dwight Morrow）签署了一项协定，这项协定承认了在1917年5月1日《宪法》生效之前美国石油公司在墨西哥取得的油田所有权，暂时平息了美墨在石油所有权方面的纷争。根据该协定，墨西哥做出了较大让步，结果虽然从表面来看石油资源的所有权属于墨西哥政府，但是事实上英美石油公司依然掌控着墨西哥的石油资源。从1928年至1933年，大约有2/3的石油公司陆续获得了墨西哥政府授予的开采许可证。^[38]

不过，到20世纪30年代，情况发生了变化。当时墨西哥已经失去了在世界石油生产中的领先地位。墨西哥政府对石油公司的指责越来越多，墨西哥国内的革命热情和民族主义情绪再次高涨。这些促使墨西哥政府完成了对石油资源的国有化。

和南方邻居委内瑞拉的增产相比，墨西哥石油的衰落更加明显。老油田的自然减产、生产成本的增加、税负的加重让墨西哥石油产量下降。当时墨西哥境内最大的公司是壳牌下属公司墨西哥飞鹰公司，占当时墨西哥石油产量的65%。包括新泽西标准石油公司、辛克莱尔（Sinclair）、城市服务（Cities Service）和海湾石油公司在内的美国石油公司生产30%。由于石油公司不愿增加投资，而只愿意维持现状，导致墨西哥石油产量急剧下降。20世纪20年代初，墨西哥是世界第二大产油国，仅次于美国，产量高达49.9万桶/日，10年之后，已经大跌至10.4万桶/日。因石油减产，墨西哥政府对英美石油公司非常不满。

20世纪30年代，墨西哥民族主义情绪再次高涨，对其境内的外国石油公司形成很大压力。墨西哥政府和工会与外国石油公司之间的关系紧张。1934年，左派人士卡德纳斯（Lázaro Cárdenas）成为墨西哥总统。从20年代起，卡德纳斯本人就不喜欢外国石油公司。他认为它们态度傲慢，把墨西哥当成是被他们征服的领土。他上台后不久，就开始对外国石油公司施加压力。

除了地下石油资源的所有权、油田租让权、税收等问题让英美石油公司忧心不已之外，日益发展壮大的劳工组织也成为它们新的关注焦点，而墨西哥石油工人和美国石油公司之间的劳资纠纷正是引发卡德纳斯政府进行石油国有化改革的导火索。1935年5月，受雇于新泽西标准石油公司在坦皮科地区炼油厂的墨西哥石油工人举行罢工，抗议美国石油公司的残酷剥削，要求提高薪酬和相关待遇。新泽西标准石油公司以石油工人的要求过分为理由，拒绝了他们的要求。1936年，在卡德纳斯政府新劳工政策的支持下，墨西哥石油工会成立，并于11月3日召开了第一次大会。会后，他们向石油公司提交了一份抗议书，要求增加工资并允许墨西哥石油工会成员在公司管理层中任职，由工会控制人事任免权，此外石油工人还应享有受训、休假、医疗保险、失业保险和养老保险等福利。然而，石油公司再次拒绝了石油工人们的要求。1937年5月28日，由墨西哥石油工会组织的大规模罢工爆发了，工资和相关待遇问题取代税收、油田租让权和地下石油资源所有权等问题，成为石油公司和墨西哥斗争的新焦点。这次大罢工再次撕开了自1928年卡列斯-莫罗协定之后墨西哥尚未完全愈合的民族意识的伤口。

墨西哥石油工人与石油公司的矛盾不断升级。在墨西哥石油工会举行罢工之后，墨西哥各行业工会也计划举行全国大罢工，以声援石油工人的斗争。在这紧急关头，卡德纳斯总统下令组织调解和仲裁委员会来解决双方分歧。经过调查，委员会做出了英美石油公司残酷剥削墨西哥石油工人、攫取暴利的结论。1937年12月18日委员会决定，英美石油公司必须提高工人工资，薪资总额应增加2 600万比索；实行8小时工作制，每年休假6周；给予50岁以上的石油工人退休金，标准是50岁时工资的85%。当年底，新泽西标准石油公司发表声明，拒绝执行调解和仲裁委员会的上述决定，并上诉至墨西哥最高法院，要求它撤销委员会的全部决定。1938年2月，墨西哥最高法院驳回了新泽西标准石油公司的上诉。为了避免双方矛盾激化，1938年3月8日，卡德纳斯总统亲自出面与石油公司谈判，但双方意见相左，谈判破裂。虽然在新的压力下，后来外国石油公司被迫再次做出让步，同意把加薪总额增加至2 600万比索，但是它们仍然拒绝把公司的决策权和管理权让渡给工会。(www.xing528.com)

1938年3月18日，卡德纳斯召开内阁会议，宣布将实行石油国有化，从外国石油公司那里接管石油工业，并于当晚通过电台向全国、全世界宣布了这个具有历史意义的命令。结果引发激烈的斗争。^[39]对墨西哥而言，没收外国石油公司财产象征着摆脱外国的控制，以及民族主义的胜利。外国石油公司则认为，没收绝对非法。于是，它们组成一个联盟，要求墨西哥政府对它们的损失进行赔偿。它们担心此例一开，委内瑞拉等世界其他产油国会群起而效仿，情况会失控。它们要求各国政府停止进口墨西哥石油，说那些石油都是赃货。

英国政府对墨西哥石油国有化的反应最强烈。这是因为，墨西哥飞鹰石油公司由壳牌公司控制，其股东主要是英国人。英国政府强烈要求墨西哥政府归还飞鹰公司的财产，但墨西哥政府拒绝归还，还断绝了与英国的外交关系。美国政府对墨西哥石油国有化运动的反应没有英国政府强烈。美国公司的损失比英国公司小，而且当时的美国总统是富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt），他把睦邻政策作为其一项重要的外交政策。当时，第二次世界大战爆发在即，德国等法西斯国家积极向墨西哥渗透，罗斯福不愿因石油问题把墨西哥更多地推到轴心国那一边。从反法西斯的大战略考虑出发，罗斯福推动美国与墨西哥在1941年11月19日签订了赔偿协定，两国关系恢复正常。^[40]

即便如此，德意日等法西斯国家还是乘机加强了与墨西哥的石油关系。德国和意大利成为墨西哥第一和第二大石油买家，日本也从墨西哥大量购买石油，而且日本石油公司曾尝试从墨西哥石油产地修建一条横穿墨西哥半岛，抵达墨西哥的太平洋海岸的输油管，再从沿岸港口装运石油运回日本。

无论如何，由于美英石油公司的退出，墨西哥石油生产长期低迷，直到1974年，墨西哥石油产量才超过1921年的历史峰值，达到2.38亿桶。^[41]墨西哥石油在美洲和世界石油行业中的突出重要性更是从未恢复过，其鼎盛时期一去不复返。

虽然不再全球领先，但是墨西哥石油产量在20世纪70年代及之后的确曾经随着油价的上涨和墨西哥湾石油资源的开发而大幅增加，而坎塔雷尔大油田（Cantarell oilfield）的发现起到了关键作用。1971年，一个名叫路德新多·坎塔雷尔（Rudesindo Cantarell Jimenez）的墨西哥渔民在尤卡坦（Yucantan）半岛附近的海域捕鱼时遇到一个伤脑筋的问题：他发现有许多油块黏在他的渔网上，并使他的收获减少，而这些油块显然是从坎佩切湾（Bay of Campeche）的海底浮上来的。在忍耐多时之后，坎塔雷尔于1972年向墨西哥国家石油公司（PEMEX，以下简称墨国油）报告了此事，后者对渔网遭遇污染的区域进行了一次勘查，并于1976年发现了储量居全球第二位的大油田。为了纪念其发现者，大油田被命名为坎塔雷尔油田。^[42]之后，它的产量迅速增长，到2003年达到210万桶/日的高峰，当时是仅次于沙特阿拉伯盖瓦尔（Ghawar）油田的世界第二大油田。但好景不长。2003年之后坎塔雷尔产量开始衰减。2004年，墨西哥石油产量达到383万桶/日的高峰，之后逐渐下降（见图5-1）。这最终引发了墨西哥政府2013年的石油改革。

图5-1　墨西哥石油产量（单位：万桶/日）

资料来源：BP Statistical Review 2019 All Data.

墨西哥石油产量的下滑，有两个主要原因：一是缺钱，二是缺技术，而这两者又有紧密联系。墨西哥政府长期把墨国油当作摇钱树，每年有1/3的财政收入来自墨国油。反过来墨国油每年向政府缴纳的税费高达其利润的70%，成为公司沉重的财政负担。由于负担沉重，加上腐败严重等原因，墨国油没有足够的资金去推动技术进步，包括发展新石油资源尤其是超深水石油资源开发的技术。当墨西哥湾浅海石油资源开发的成果在21世纪初逐渐褪色后，墨西哥找不到新的产量能够抵消老油田产量的下降。而1938年的石油国有化运动后，墨西哥政府既不允许国外资本介入其石油业，也不允许国内私人资金的介入。这让国际石油资本和墨西哥私有资本长期无法为墨西哥石油产量的增加提供急需的资金、技术等生产要素。^[43]其一个直接的结果是，一方面墨西哥政府担心外国石油公司在墨西哥湾里墨、美海上分界线美国一方的开采活动会把墨西哥这方的石油资源抽走；另一方面，墨国油只具有不到1 000米水深石油资源的开采能力，因而对超深水区内美方在两国海上分界线附近的开采活动只能眼巴巴看着，而无可奈何。^[44]